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Reflexiones sobre la instrucción y la resolución de los expedientes sancionadores por la AEPD

Reflexiones sobre la instrucción y la resolución de los expedientes sancionadores por la AEPD
Javier Puyol es el socio director de Puyol Abogados, una boutique legal especializada en el mundo de las nuevas tecnologías y el cumplimiento normativo. Confilegal.
05/9/2016 07:55
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Actualizado: 13/8/2020 13:30
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paraEl Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), en su decisión sobre el caso «De Cubber», de 26 de octubre de 1984, y ya antes en la recaída sobre el caso «Piersack», de 1 de octubre de 1982, había insistido en la importancia que en la materia de la imparcialidad objetiva del juzgador tienen las apariencias.

Así lo señaló al señalar en su párrafo 26, en el que dice: “Sin embargo, no puede limitarse a un examen puramente subjetivo; debe tenerse en cuenta también las consideraciones relativas a las funciones y la organización interna (el enfoque objetivo). En este aspecto incluso las apariencias han de ser importantes; en las palabras de la máxima inglesa citada en, por ejemplo, en el caso Delcourt de 17 de enero de 1970, ‘justice must not only be done; it must also be seen to be done’ (no sólo debe hacerse justicia, debe también verse como se hace)”.

Todo ello conduce al concepto consistente en que todo Juez debe abstenerse cuando de la actuación del mismo pueda temerse legítimamente una falta de imparcialidad, pues va en ello la confianza que los Tribunales de una sociedad democrática han de inspirar a los justiciables, comenzando, en lo penal, por los mismos acusados.

Esta prevención de que el Juez que ha instruido, y que debe fallar puede provocar en los justiciables un razonable temor, que viene aumentado si se considera que las actividades instructoras no son públicas ni necesariamente contradictorias, y la influencia que pueden ejercer en el juzgador se produce al margen de «un proceso público».

En un sistema procesal en que la fase decisiva es el juicio oral, al que la instrucción sirve de preparación, debe evitarse que este juicio oral pierda virtualidad o se empañe su imagen externa, como puede suceder si el Juez acude a él con impresiones o prejuicios nacidos de la instrucción o si llega a crearse con cierto fundamento la apariencia de que esas impresiones y prejuicios existan.

Es de señalar también que a las mismas conclusiones ha llegado el TEDH interpretando el art. 6.1 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales de 1950, y así lo hizo suyo el Tribunal Constitucional Español en su Sentencia 145/1.988, de 12 de julio.

Hoy en el nuevo Reglamento General de Protección de Datos, concretamente en el apartado 9º, de su artículo 83, se señala literalmente que: “Cuando el ordenamiento jurídico de un Estado miembro no establezca multas administrativas, el presente artículo podrá aplicarse de tal modo que la incoación de la multa corresponda a la autoridad de control competente y su imposición a los tribunales nacionales competentes, garantizando al mismo tiempo que estas vías de derecho sean efectivas y tengan un efecto equivalente a las multas administrativas impuestas por las autoridades de control. En cualquier caso, las multas impuestas serán efectivas, proporcionadas y disuasorias».

«Los Estados miembros de que se trate notificarán a la Comisión las disposiciones legislativas que adopten en virtud del presente apartado a más tardar el 25 de mayo de 2018 y, sin dilación, cualquier ley de modificación o modificación posterior que les sea aplicable”.

Es cierto que el precepto parte de la premisa de que el ordenamiento jurídico interno de un país miembro de la Unión Europea carezca de un sistema de multas administrativas, pero no puede pasarse por alto, que la extrema gravedad de las sanciones actualmente existentes en la Ley Orgánica 15/1.999, de 13 de diciembre, y sobre todo las que se prevén en la nueva normativa comunitaria, que pueden llegar a la imposición de multas administrativas de 20.000.000 EUR como máximo o, tratándose de una empresa, de una cuantía equivalente al 4 % como máximo del volumen de negocio total anual global del ejercicio financiero anterior, optándose por la de mayor cuantía, determinan que tengan que incrementarse las garantías en pro de los administrados, ya sean personas físicas o jurídicas.

Así, el párrafo 29 de la meritada sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos venía a afirmar que el magistrado en cuestión, a diferencia de sus compañeros, y había tenido un conocimiento particular del asunto como Juez de Instrucción, “concretamente es bastante comprensible que ellos debería, a los ojos del acusado, aparecer, primero, estar en una posición que le permitía jugar un papel crucial en el juicio y, en segundo lugar, puso haberse formado por anticipado una opinión que puede pesar muchísimo en la balanza del momento de tomar la decisión. Además, El Tribunal Correccional puede, como el tribunal de apelación, tener que revisar la legalidad de las medidas adoptadas u ordenadas por el juez de instrucción”.

No obstante, es cierto que la organización y la configuración de la Administración Pública en España presenta caracteres reforzados en defensa de los derechos del justiciables, pero en aras de ese refuerzo de garantías y de mayor transparencia el funcionamiento de la misma, parece interesante la formula aportada por el citado artículo 83.9º de dicho Reglamento General. En este sentido, debe tenerse en cuenta que el art. 6.1 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales de 1950, señalaba como deben interpretarse las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce, afirmándose el derecho de toda persona a que su causa sea oída «por un Tribunal independiente e imparcial».

FUNCIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

El procedimiento administrativo, al configurarse como límite en el ejercicio de la potestad administrativa, juega una doble función, como garantía del interés general y como garantía frente a los administrados; esta doble garantía ya se venía recogiendo en la vetusta jurisprudencia del Tribunal Supremo, estableciendo ésta que “el procedimiento administrativo tiene la doble finalidad de servir de garantía de los derechos individuales y de garantía de orden de la Administración y de justicia y acierto en sus resoluciones”, así en STS de 14 de abril de 1971.

En esta misma línea, Garrido Falla considera que el que la declaración en que el acto administrativo consiste se forme a través de un procedimiento es el efecto de una doble causa: de una parte, el hecho de que la Administración, siendo una persona moral, forma su voluntad mediante la conjunción de una serie de voluntades de las personas físicas que la integran; de otra, el hecho de que las cada vez más fuertes exigencias del Estado de Derecho tienen a una cada vez mayor juridización del actuar administrativo, y es con esta juridización del procedimiento con la que se persigue un doble objetivo: la garantía de los derechos e intereses de los particulares y la garantía del interés público, asegurando un mayor acierto y eficacia en la resolución administrativa[i].

Consecuentemente, no estaría demás establecer garantías adicionales en la Administración, incluso modificando las actualmente existentes de tal manera que si bien la Agencia Española de Protección de Datos o incluso las Agencias de carácter autonómico tuvieran la capacidad de instruir los expedientes en materia sancionadora por infracción de la normativa vigente la materia, pero debiera ser la autoridad judicial competente la que finalmente procediera a la imposición de la sanción correspondiente, en todo caso, o de manera especial a partir de determinadas cuantías si ello fuera procedente en derecho, teniendo en cuenta que el impacto tan negativo que su imposición tiene, y en un futuro próximo va a ser todavía mayor en el ámbito jurídico del administrado.

La sanción administrativa guarda una similitud fundamental con las penas, por el hecho de ser ambas una reacción estatal frente a lo antijurídico. Al resultar idéntica la naturaleza punitiva de las infracciones penales y administrativas, tal como venimos señalando, deviene ineludiblemente que la Administración, en el ejercicio de su potestad sancionadora, debe actuar con análoga prudencia enjuiciadora que la empleada por los Tribunales Penales de Justicia; por lo que las normas administrativas deben conceder las mismas garantías que las leyes procesales atribuyen al presunto infractor. No existe nada más eficaz para regularizar y judicializar la potestad sancionadora del Estado que exigirle la observancia de los principios informadores del Derecho Penal[ii].

En este sentido, no puede olvidarse que son múltiples los pronunciamientos del propio Tribunal Constitucional Español que determinan la extensión de las garantías del procedimiento penal al procedimiento administrativo de carácter sancionador. Y con independencia de las garantías jurídicas en pro del justiciables, ello llevaría consigo una unificación de criterios y de interpretación de normas que dotaría de seguridad jurídica al ordenamiento jurídico en materia de protección de datos.

[i] Cfr.: LOPEZ TORRALBA, Victoria. “Breve estudio en torno al Procedimiento Administrativo Sancionador y sus Garantías”. Revista Jurídica de la Comunidad de Madrid. Número 22. 1 de septiembre de 2.005, la cual cita a Garrido Falla.

[ii] Cfr.: Conf. GONZÁLEZ GRIMALDO, M.C., Potestad sancionadora y carga de la prueba, RAP (española) n° 53, pág. 303 y sgtes.

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