La Constitución, cuando se refiere al voto para las elecciones al Congreso de los Diputados, establece en términos imperativos que “la ley reconocerá y el Estado facilitará el ejercicio del derecho de sufragio a los españoles que se encuentren fuera del territorio de España” (art. 68.5). La LOREG (Ley Orgánica del Régimen Electoral General) parte del reconocimiento del derecho de sufragio a los españoles (artículo 2.1), contemplando el ejercicio del voto por los electores ausentes en todos los procesos electorales. La legislación electoral exige la inscripción en el CERA (Censo Electoral de Residentes Ausentes) y el procedimiento de votación de estos electores, para, a continuación, señalar las peculiaridades del régimen de voto de los españoles temporalmente ausentes.
La inscripción censal no constituye el derecho al voto
La inscripción en el CERA es “indispensable” para el ejercicio del derecho de sufragio, conforme al artículo 1.2 de la LOREG. Ahora bien, esta exigencia de la inscripción censal es meramente declarativa y no constitutiva del derecho al voto, como parece inclinarse a considerar el Auto del Tribunal Supremo de 12 de octubre de 2026. Así lo entendió el Tribunal Constitucional en la Sentencia 154/1988, de 21 de julio, que, al mismo tiempo que señala la prevalencia en todos los casos del derecho fundamental, resalta la “conexión inescindible” entre ambos aspectos, pues “no existe un derecho a tal inscripción separado del de sufragio y este comprende el de ser inscrito en el censo”.
Porque, según es definido por el artículo 31.1 de la LOREG, el Censo electoral es un documento que contiene la inscripción de quienes reúnen los requisitos para ser elector y no se hallen privados, definitiva o temporalmente, del derecho de sufragio, por lo que su naturaleza, además de única, es exclusivamente electoral. El apartado 2 de este precepto dispone: “El Censo electoral está compuesto por el censo de los electores residentes en España y por el censo de los electores residentes-ausentes que viven en el extranjero”.
Una obligación para la Administración
Frente al sistema de inscripción facultativa a instancia de parte que regía la formación del CERA en la versión originaria de la LOREG, la reforma de la Ley Orgánica 3/1995, de 23 de marzo, supuso la configuración genérica de la inscripción censal como “obligatoria” (artículo 32.1), de manera que la misma no es una carga para el ciudadano, sino una obligación para la Administración, que ha de adoptar las medidas necesarias para garantizar la constancia en el censo de quienes ostenten la condición de electores, procurando que ningún ciudadano con derecho de voto deje de ejercerlo por no figurar en las listas censales.
La otra reforma importante dirigida a favorecer la universalidad del censo fue la sustitución del sistema de revisión anual con referencia al 1 de enero de cada año por el de revisión continua en el que cada mes se actualiza el Censo electoral (artículo 34.1), mediante la incorporación de las altas, bajas o modificaciones producidas en ese período.
El sistema de formación del CERA pivota sobre la colaboración de los Consulados con la Oficina del Censo Electoral, órgano encuadrado en el Instituto Nacional de Estadística que administra la tramitación por los Consulados tanto de la inscripción de oficio de los españoles residentes en su demarcación (artículo 32.2) como de las altas y bajas, conforme al mismo procedimiento que tramitan los Ayuntamientos (artículo 36).
Y hay que destacar que la inscripción de los españoles en el exterior es automática con el soporte de los Registros de Matrícula Consular, regulada por el Real Decreto 3425/2000, de 15 de diciembre, que la configura como obligatoria para los nacionales que residan habitualmente en el exterior y aquellos que trasladen allí su residencia habitual, de manera que los inscritos como residentes causan alta en el padrón de españoles residentes en el extranjero (PERE) y los mayores de edad, en el CERA (artículo 1.3).
Estos registros incluyen, además, una segunda categoría de inscritos (los no residentes), referida a los españoles que se hallen en el extranjero con carácter temporal, sin ánimo de fijar fuera de España su residencia habitual, que decidan inscribirse voluntariamente, sin causar baja, por ello, en el padrón y en el Censo electoral del municipio español de procedencia.
El municipio de inscripción y los plazos para votar
La inscripción en el CERA exige señalar un municipio de España a efectos electorales. Así, el artículo 2.2 del Real Decreto 157/1996, de 2 de febrero, por el que se dispone la actualización mensual del Censo electoral y se regulan los datos necesarios para la inscripción en el mismo, menciona, entre estos datos, los del país y municipio de residencia actual, así como la “provincia y municipio de inscripción en España a efectos electorales”.
La Orden del Ministerio de Economía y Hacienda, de 24 de abril de 1996, por la que se dictan normas técnicas para la actualización mensual del Censo electoral, encomienda su determinación al elector según los siguientes criterios:
• Para los nacidos en territorio nacional, el municipio será el de la última residencia o el de mayor arraigo;
• Para los nacidos fuera de España, el de la última residencia o el de mayor arraigo de sus ascendientes o, en su caso, del interesado;
• Si existen vínculos de hecho o de derecho, se puede optar por el municipio de inscripción de cualquier otro miembro de la unidad de hecho o de derecho.
En su defecto, la Oficina Consular asume de oficio la determinación del municipio de inscripción en España a efectos electorales con base en los datos de que disponga. Por lo que la Administración debe adoptar las medidas necesarias para posibilitar la inscripción en el CERA de todas las personas que ostenten la nacionalidad española, posibilitando que se inscriban en el municipio con el que, por cualquier medio admisible en Derecho, demuestren tener algún tipo de vinculación, y así ejercer este derecho fundamental de sufragio.
La Oficina del Censo Electoral tiene previsto enviar la primera documentación a los inscritos en el CERA entre el 24 y el 30 de octubre. El segundo envío de papeletas se realizará entre el 4 y el 14 de noviembre, dependiendo de si existen impugnaciones de candidaturas. Los electores podrán remitir su voto a los consulados hasta el 24 de noviembre y depositarlo en urna entre el 21 y el 26 de ese mes.
¿Habrá impugnaciones por parte de los que se queden fuera del CERA que puedan hacer peligrar la celebración de las elecciones?
