¿Qué no se habrá dicho ya y qué no se habrá opinado sobre lo que estamos viviendo en Ceuta desde hace más de un mes, especialmente a nivel político?
Todo el mundo opina y está en su derecho. Pero lo que he podido comprobar, al menos por lo que llevo leído y escuchado, es que predominan las quejas —con razón— y las críticas a la gestión de quienes nos gobiernan —también con razón, seguramente—, mientras que las soluciones, especialmente en el ámbito legal, son escasas.
Sí, he leído opiniones jurídicas muy razonables sobre la necesidad de reformar «de forma exprés» la Ley de Extranjería para afrontar la crisis migratoria: convocar plenos extraordinarios en el Congreso y el Senado —a través de sus respectivas Diputaciones Permanentes— para tramitar por lectura única, en menos de quince días, una modificación que permita aplicar el rechazo en frontera a las entradas a nado por una «frontera natural» y no únicamente a los supuestos producidos en los pasos fronterizos terrestres.
No voy a negar que esa reforma exprés pudiera ser acertada, ni que siga siendo necesaria una reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social. Pero creo que se pueden hacer más cosas.
Conociendo el procedimiento administrativo y contencioso-administrativo en materia de extranjería como lo conozco, en la práctica forense veo que, desde que se inicia un expediente de expulsión hasta que existe una resolución firme que pueda ejecutarse —si es que el procedimiento llega hasta el final—, pueden pasar unos cuantos años. Sí, sí: años.
DE LA EXPULSIÓN A LA SENTENCIA FIRME: UN PROCESO DE AÑOS
No es posible determinar una duración media exacta, porque los tiempos varían mucho de una provincia a otra y de un órgano judicial a otro, pero la experiencia profesional me dice que, en determinados casos, pueden superar ampliamente los tres años.
Repasemos, a grandes rasgos, el recorrido que puede seguir uno de estos procedimientos.
Todo empieza con la incoación del expediente de expulsión. El extranjero puede entonces formular alegaciones: tiene 48 horas o 15 días, según el tipo de procedimiento. La Administración las contesta y, si procede, dicta y notifica la resolución de expulsión.
Contra esa resolución cabe recurso de reposición, en el plazo de un mes. Si se desestima —de forma expresa o por silencio administrativo—, el siguiente paso es acudir a la vía contencioso-administrativa, dentro de los dos meses siguientes.
Ahí arranca la fase judicial: se presenta la demanda, se admite a trámite si procede, y se da traslado al Abogado del Estado para que conteste. Cuando corresponde, se celebra vista.
El juzgado dicta sentencia y, si la representación del extranjero no está de acuerdo, puede recurrirla en apelación ante el Tribunal Superior de Justicia, en el plazo de quince días.
Todavía queda una última vía, si el caso reúne los requisitos legales: el recurso de casación ante el Tribunal Supremo. Hay treinta días para prepararlo y, si se admite a trámite, otros treinta para interponerlo.
Y ahí está uno de los problemas de esta crisis y, en general, de la inmigración irregular: los tiempos, la lentitud real que vivimos en nuestro día a día administrativo y judicial.
Por no hablar —porque eso requeriría otro artículo— de por qué las resoluciones de expulsión, tanto administrativas como judiciales, no se ejecutan con mayor prontitud cuando ya son firmes.
PROCEDIMIENTO PREFERENTE Y ORDINARIO: DOS VÍAS DIFERENTES
Hago aquí un inciso para explicar sucintamente los procedimientos administrativos en materia de expulsión con los que contamos. Como sabemos, son fundamentalmente dos: el procedimiento preferente y el procedimiento ordinario.
El procedimiento preferente, regulado en el artículo 63 de la Ley Orgánica de Extranjería, se aplica en determinados supuestos expresamente previstos por la ley. Entre ellos se encuentran algunas de las infracciones previstas en los artículos 53 y 54 de la propia norma, así como determinados supuestos de expulsión vinculados a condenas penales.
Además, aunque la infracción sea la más habitual —la estancia irregular prevista en el artículo 53.1.a)—, también puede tramitarse por el procedimiento preferente cuando concurra alguna de determinadas circunstancias, como el riesgo de incomparecencia, la posibilidad de que el extranjero evite o dificulte la expulsión o la existencia de un riesgo para el orden público, la seguridad pública o la seguridad nacional.
En este procedimiento, además de disponer de un plazo más reducido para formular alegaciones, no procede la concesión de un período de salida voluntaria en los términos previstos para el procedimiento ordinario y pueden adoptarse determinadas medidas cautelares, incluido, cuando legalmente proceda, el internamiento en un centro de internamiento de extranjeros.
La resolución de expulsión es inmediatamente ejecutiva, sin perjuicio del derecho del extranjero a interponer los recursos que procedan.
El procedimiento ordinario, regulado en el artículo 63 bis de la LOEX, se aplica, por su parte, a aquellos expedientes de expulsión que no encajan en ninguno de los supuestos que determinan la tramitación preferente. Típicamente, una situación de estancia irregular en la que no concurran las circunstancias que justifican acudir al procedimiento preferente.
En este caso, los plazos para formular alegaciones y proponer prueba son más amplios y la resolución de expulsión incluye un período de cumplimiento voluntario, que puede oscilar entre siete y treinta días.
Con la reforma exprés que también ha sido planteada por un magistrado, recogida en un artículo publicado en Confilegal, cabría además estudiar la creación de un supuesto específico relacionado con la entrada a nado por una «frontera natural» que permitiera aplicar, cuando concurriesen los requisitos constitucionales y legales necesarios, el mecanismo de rechazo en frontera.
Se trataría de una actuación diferente de la tramitación de un expediente de expulsión, porque el rechazo en frontera opera precisamente en el momento de producirse el intento de entrada irregular y no exige recorrer previamente todo el procedimiento administrativo de expulsión.
Pero, dejando esto aparte —porque no deja de ser una posibilidad que merece ser estudiada y que, de haberse adoptado desde el primer momento, podría haber tenido efectos sobre la situación que estamos viviendo—, creo que también se pueden hacer otras cosas.
MÁS MEDIOS PARA ACELERAR LOS EXPEDIENTES DE EXPULSIÓN
Por ejemplo, contratar más personal para tramitar con mayor celeridad los expedientes de expulsión, especialmente los procedimientos preferentes.
De los expedientes que he visto y sigo viendo, algunos terminan archivándose porque no llega a dictarse la resolución de expulsión dentro del plazo máximo legal para resolver y notificar.
Actualmente, ese plazo es, con carácter general, de seis meses desde la iniciación del procedimiento, transcurridos los cuales se produce la caducidad y debe procederse al archivo, salvo las excepciones legalmente previstas.
Otros, aunque en menor medida, terminan archivándose o resolviéndose favorablemente como consecuencia de las alegaciones formuladas por la defensa del extranjero, ya sea un abogado particular o del turno de oficio.
Y cuando finalmente se dicta una resolución de expulsión, comienza el periplo que he descrito, a grandes rasgos, anteriormente: recurso administrativo, posible recurso contencioso-administrativo, sentencia y, en su caso, recursos posteriores.
En conclusión: nos podemos ir a varios años.
Pero ¿y si se contratara personal específico, durante un período determinado, para tramitar con mayor rapidez estos expedientes? ¿Y si, paralelamente, se reforzaran los tribunales de lo contencioso-administrativo con más jueces, letrados de la Administración de Justicia y funcionarios?
Es razonable pensar que todo este proceso podría resolverse en mucho menos tiempo.
Y aquí añado una reflexión más.
MÁS MEDIOS PARA ACELERAR LOS EXPEDIENTES DE EXPULSIÓN
En España no existen tribunales de lo contencioso-administrativo especializados exclusivamente en extranjería.
Los expedientes de expulsión se reparten, junto con urbanismo, función pública, tributos locales y otras materias, entre los órganos de lo contencioso-administrativo ordinarios de cada provincia, aunque determinados litigios de extranjería se tramiten por el cauce del procedimiento abreviado.
Sí existen, en cambio, órganos con competencias específicas en determinadas materias de extranjería. Por ejemplo, determinados recursos relacionados con la protección internacional están atribuidos a órganos judiciales concretos con competencia de ámbito nacional.
Y no sería la primera vez que se hiciera algo parecido.
En 2017, ante la avalancha de demandas relacionadas con las cláusulas suelo y otras cláusulas abusivas, el Consejo General del Poder Judicial puso en marcha un plan de especialización de juzgados de Primera Instancia para conocer de forma exclusiva de este tipo de litigios.
El sistema se ha ido prorrogando y adaptando desde entonces en función del volumen de asuntos y de la pendencia de cada órgano.
La experiencia demuestra, por tanto, que la especialización judicial temporal es una herramienta que puede utilizarse para hacer frente a situaciones excepcionales de elevada litigiosidad.
Quizá, precisamente por el volumen y la complejidad creciente de la extranjería, haya llegado el momento de plantearse algo parecido: órganos judiciales especializados en esta materia, del mismo modo que existen mecanismos de especialización para otras materias especialmente sensibles o complejas.
Una especialización así no solo podría agilizar la respuesta judicial, sino que permitiría acumular experiencia, favorecer una mayor uniformidad de criterios entre territorios y evitar que la suerte de un expediente dependa, en la práctica, de en qué órgano y en qué ciudad haya caído.
No sé lo que costaría a las arcas públicas —seguro que sería una cantidad elevada—, pero es una solución factible que, a la larga, puede suponer menos coste que el que estamos asumiendo y el que podríamos tener que asumir si no se ponen soluciones.
Porque reforzar temporalmente la Administración y los órganos judiciales para tramitar con rapidez los expedientes de expulsión no tiene por qué ser incompatible con garantizar todos los derechos y garantías que reconoce nuestro ordenamiento jurídico a las personas extranjeras.
Una cosa es modificar la ley cuando sea necesario. Otra, muy distinta, es tener una ley que permite actuar y no disponer de los medios materiales y humanos necesarios para aplicarla con eficacia.
Y quizá ese sea uno de los debates que estamos dejando de lado en Ceuta: no solo hace falta reformar la ley. También hace falta gestionarla mejor.
