Hay una diferencia esencial entre respetar formalmente la Constitución y respetar su sentido. Las democracias constitucionales no se sostienen únicamente sobre competencias, procedimientos y mayorías.
Descansan también sobre algo menos visible, pero igualmente decisivo: la lealtad institucional. Sobre la convicción de que las reglas no deben utilizarse para obtener, por caminos distintos, aquello que esas mismas reglas acaban de negar.
El pasado viernes el Congreso de los Diputados rechazó dos reales decretos-leyes del Gobierno en materia de vivienda. No emitió una opinión ni formuló una recomendación. Ejerció la competencia que le atribuye el artículo 86 de la Constitución para controlar una potestad legislativa excepcional del Ejecutivo.
El Gobierno dispone provisionalmente. El Parlamento decide.
Y el Parlamento decidió.
EL PARLAMENTO YA DECIDIÓ
Cuatro días después, el Consejo de Ministros ha vuelto a aprobar dos reales decretos-leyes sobre la misma materia. Ya no hablamos, por tanto, de una posibilidad.
Los nuevos textos contienen algunas incorporaciones, entre ellas nuevas medidas de financiación para el acceso a la primera vivienda.
Pero hay un dato difícil de soslayar: el propio presidente del Gobierno ha reconocido que los nuevos decretos “mantienen la esencia” de los que decayeron el viernes y que “las circunstancias que hacían que salieran adelante estos reales decretos leyes no han cambiado durante estos días”.
Son dos afirmaciones de indudable relevancia constitucional.
Porque precisamente las dos cuestiones que permiten diferenciar legítimamente una nueva iniciativa de la mera reiteración de otra rechazada son la existencia de una regulación sustancialmente distinta o la aparición de circunstancias nuevas que justifiquen nuevamente la extraordinaria y urgente necesidad.
Y es el propio Gobierno quien afirma que se mantiene la esencia y que las circunstancias no han cambiado.
Conviene, pese a todo, evitar exageraciones. La Diputación Permanente tiene competencia constitucional para intervenir.
El artículo 78.2 le atribuye, durante la disolución de las Cámaras, las facultades correspondientes al artículo 86. Tampoco queda paralizada la potestad del Gobierno para aprobar decretos-leyes.
Durante un periodo electoral puede surgir una verdadera situación de extraordinaria y urgente necesidad y el Estado debe disponer de instrumentos para afrontarla.
Pero ese no es el problema.
La cuestión es otra: si una competencia constitucionalmente existente puede emplearse para volver a plantear, apenas cuatro días después y ante un órgano parlamentario diferente, el núcleo de una regulación que el Pleno del Congreso acaba de rechazar.
LO QUE HA CAMBIADO ES QUIÉN VOTA
La Diputación Permanente es un órgano de continuidad constitucional. Garantiza que la disolución de las Cámaras no produzca un vacío en determinadas funciones esenciales.
Pero no es una segunda Cámara ni una instancia de revisión de las decisiones del Pleno. Mucho menos debería convertirse en una segunda oportunidad parlamentaria cuando la primera votación ha producido un resultado adverso al Gobierno.
Porque algo sustancial ha cambiado desde el viernes. Pero no parece ser la necesidad extraordinaria y urgente ni, según reconoce el Ejecutivo, la esencia de las normas.
Ha cambiado el órgano que debe votarlas.
Y eso sitúa la cuestión en un terreno constitucional especialmente delicado.
No existe una prohibición expresa de aprobar un nuevo decreto-ley después de que otro haya sido derogado. Tampoco existe una suerte de cosa juzgada parlamentaria. Naturalmente que puede volver a legislarse sobre la misma materia.
Pero una cosa es volver a legislar y otra reproducir inmediatamente el contenido esencial de una norma rechazada para someterlo a una composición parlamentaria diferente.
Las formas constitucionales importan. Pero importa también su finalidad.
EL LÍMITE DEL DECRETO-LEY
El artículo 86 contiene un equilibrio muy sencillo: permite al Ejecutivo ejercer excepcionalmente una potestad normativa con rango de ley, pero somete inmediatamente esa decisión al control parlamentario.
Si después de recibir un no el Gobierno puede reiterar sustancialmente la misma regulación hasta encontrar otra mayoría capaz de convertir ese no en un sí, habrá que preguntarse qué contenido real conserva aquel control.
No hablaría técnicamente de fraude de ley en el sentido del artículo 6.4 del Código Civil. La categoría exige cautelas.
Pero sí puede hablarse de un serio riesgo de fraude al significado constitucional del control parlamentario: utilizar sucesivamente facultades que, consideradas aisladamente, son legítimas para alcanzar un resultado que, contemplado en su conjunto, puede vaciar de eficacia una decisión del Congreso.
Y hay algo más.
La extraordinaria y urgente necesidad no es una cláusula ritual. Constituye el presupuesto habilitante del decreto-ley. Si las circunstancias no han cambiado desde el viernes, como afirma el propio presidente del Gobierno, resulta inevitable preguntarse qué nueva situación justifica activar otra vez, apenas cuatro días después, la potestad excepcional del artículo 86.
Las novedades introducidas deberán ser examinadas cuando se conozcan íntegramente los textos. Algunas son relevantes. Pero añadir medidas nuevas no convierte necesariamente en diferente una norma si permanece intacto el núcleo de la regulación que acaba de ser rechazada.
El problema trasciende además al Gobierno actual y a la vivienda.
UN PRECEDENTE PARA MAÑANA
Los precedentes constitucionales tienen una incómoda costumbre: permanecen cuando cambian quienes ocupan el poder. Lo que hoy se acepta porque favorece una determinada política podrá ser utilizado mañana por un Gobierno de signo contrario.
Por eso las garantías institucionales deben defenderse precisamente cuando incomodan. En democracia también hay que aceptar las derrotas parlamentarias. Gobernar en minoría significa negociar, transigir y asumir que no siempre existe una mayoría suficiente para convertir la propia voluntad en Derecho.
El Congreso habló el viernes.
Dijo no.
Cuatro días después se le vuelve a formular, en esencia, la misma pregunta. Solo que ya no se responderá en el mismo lugar.
Y entonces la cuestión deja de ser únicamente quién ganará la próxima votación.
La cuestión es mucho más importante: si la palabra del Parlamento puede repetirse hasta que diga lo que el Gobierno quiere escuchar, ¿para qué sirve que el Parlamento hable?
