El Consejo General de la Abogacía Española (CGAE) considera jurídicamente viable que el Gobierno apruebe el real decreto que regulará la pasarela al Régimen Especial de Trabajadores Autónomos (RETA) antes de las elecciones generales del próximo 29 de noviembre.
La disolución de las Cortes no constituye un impedimento legal. El verdadero problema es el tiempo disponible para completar la tramitación.
Así lo establece un informe jurídico del CGAE, fechado este 9 de octubre, que analiza tanto las competencias del Ejecutivo durante el periodo electoral como los procedimientos administrativos necesarios para sacar adelante la norma.
Su conclusión es clara: el Gobierno conserva intacta su potestad reglamentaria hasta la celebración de las elecciones y, si actúa con rapidez, dispone de margen suficiente para aprobar el decreto antes del 29 de noviembre.
Pero ese margen se estrecha considerablemente si la tramitación no comienza de inmediato.
El documento plantea dos calendarios posibles. El primero permitiría aprobar el real decreto el 17 o el 24 de noviembre. El segundo, más ajustado, sitúa su aprobación el día 24, apenas cinco días antes de los comicios.
En ambos casos sería necesario acelerar los trámites administrativos y cumplir determinadas condiciones que el informe identifica expresamente.
LA DISOLUCIÓN DE LAS CORTES NO LIMITA LAS COMPETENCIAS DEL GOBIERNO
El primer obstáculo que despeja el CGAE es de naturaleza constitucional.
La convocatoria electoral y la disolución del Congreso y del Senado no significan que el Gobierno haya entrado en funciones.
El artículo 101.1 de la Constitución establece que el Ejecutivo cesa después de la celebración de las elecciones generales, no cuando estas se convocan.
Esta previsión se desarrolla en el artículo 21 de la Ley 50/1997, del Gobierno, que dispone que el Ejecutivo cesante continuará en funciones hasta la toma de posesión del nuevo.
Por tanto, hasta el 29 de noviembre, el Gobierno mantiene plenamente la potestad reglamentaria que le reconocen el artículo 97 de la Constitución y el artículo 5.1.h) de la Ley del Gobierno.
El informe distingue entre las consecuencias parlamentarias de la disolución de las Cortes y las competencias propias del Ejecutivo.
Las iniciativas legislativas en tramitación caducan, conforme al artículo 207 del Reglamento del Congreso, y determinadas funciones de las Cámaras pasan a la Diputación Permanente.
Sin embargo, esas consecuencias no afectan a los procedimientos de elaboración de reglamentos, cuya aprobación corresponde al Gobierno y no exige una votación parlamentaria.
El CGAE lo expresa de manera inequívoca: «El reglamento de la Pasarela no “decae”; es un procedimiento administrativo ante el Gobierno, ajeno a las Cortes».
Esta distinción resulta fundamental porque permite separar la tramitación parlamentaria de las leyes de la aprobación gubernamental de disposiciones reglamentarias.
LA LEGISLACIÓN ELECTORAL TAMPOCO IMPIDE APROBAR EL DECRETO
El informe examina también si la celebración de elecciones introduce alguna prohibición adicional.
Para ello analiza el artículo 50 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General (LOREG), que limita determinados actos institucionales durante el periodo electoral.
En particular, prohíbe los actos organizados o financiados por los poderes públicos que incluyan alusiones a sus realizaciones o logros, así como las inauguraciones de obras o servicios públicos en los términos establecidos por la norma.
Pero esas restricciones no afectan a la capacidad del Gobierno para aprobar disposiciones generales.
El CGAE recuerda que, durante el periodo electoral de 2019, la Junta Electoral Central rechazó solicitudes destinadas a suspender ruedas de prensa del Consejo de Ministros en las que se informaba sobre la aprobación de normas.
No obstante, el organismo electoral también ha apercibido a integrantes del Ejecutivo cuando han utilizado esas comparecencias con un tono propio de campaña.
La diferencia está, por tanto, en la comunicación política de las decisiones, no en su adopción.
«El límite opera, en consecuencia, sobre la forma en la que se realice la comunicación del reglamento, no sobre su aprobación», señala el informe.
LA TRAMITACIÓN URGENTE, LA CLAVE PARA LLEGAR A TIEMPO
Descartados los impedimentos constitucionales y electorales, el informe concentra su análisis en los plazos.
El artículo 27.1 de la Ley del Gobierno permite al Consejo de Ministros acordar la tramitación urgente de un real decreto, a propuesta del ministerio competente, cuando concurran determinadas circunstancias.
Entre ellas figuran las necesidades derivadas de plazos establecidos por el Derecho de la Unión Europea y las circunstancias extraordinarias que, sin haber podido preverse anteriormente, exijan una aprobación urgente.
Esta segunda posibilidad es especialmente relevante para el calendario que analiza el CGAE.
La tramitación urgente permite reducir a la mitad determinados plazos administrativos, prescindir de la consulta pública previa y limitar a siete días hábiles el trámite de audiencia e información pública.
También posibilita que el procedimiento continúe cuando determinados informes preceptivos no se hayan emitido dentro del plazo establecido.
Hay, sin embargo, una excepción fundamental: el dictamen del Consejo de Estado no puede omitirse por esa razón.
El informe identifica precisamente este trámite como uno de los puntos críticos del procedimiento.
En la tramitación ordinaria, el Consejo de Estado dispone de dos meses para emitir su dictamen. En la urgente, el plazo máximo es de quince días y el Gobierno puede establecer uno inferior.
La Abogacía Española plantea fijarlo en aproximadamente diez días.
A ello se añaden otros trámites, como la emisión de informes por los departamentos afectados, la aprobación previa de Hacienda y Función Pública, la valoración de las alegaciones y la elaboración de la memoria del análisis de impacto normativo.
Además, si el decreto regula intercambios de datos con las mutualidades, podría ser necesaria la intervención de la Agencia Española de Protección de Datos.
DOS CALENDARIOS: EL 13 Y EL 20 DE OCTUBRE
Una de las aportaciones más concretas del informe es la elaboración de dos escenarios de tramitación, con fechas determinadas para cada fase.
El primero parte de que el Consejo de Ministros acuerde la urgencia el próximo 13 de octubre.
En ese supuesto, la audiencia e información pública se desarrollaría entre el 14 y el 23 de octubre, mientras que los informes preceptivos se tramitarían en paralelo.
La valoración de las alegaciones y la preparación del texto definitivo se completarían entre el 26 y el 30 de octubre.
El expediente se remitiría al Consejo de Estado el 2 de noviembre y el dictamen podría emitirse alrededor del 12 o 13 de ese mes.
De cumplirse esas previsiones, el Consejo de Ministros podría aprobar el real decreto el 17 o el 24 de noviembre, con un margen de entre una y dos semanas respecto de las elecciones en el escenario más favorable.
El segundo escenario retrasa el acuerdo de tramitación urgente hasta el 20 de octubre.
En ese caso, la audiencia pública se celebraría entre el 21 y el 30 de octubre; el expediente se remitiría al Consejo de Estado el 6 de noviembre y su dictamen llegaría previsiblemente entre el 16 y el 18.
La aprobación quedaría entonces para el 24 de noviembre.
El propio CGAE considera este segundo supuesto como el último calendario viable de los dos que examina, sin margen para retrasos.
| Trámite | Escenario A | Escenario B |
|---|---|---|
| Acuerdo de urgencia | 13 de octubre | 20 de octubre |
| Audiencia pública | 14-23 de octubre | 21-30 de octubre |
| Remisión al Consejo de Estado | 2 de noviembre | 6 de noviembre |
| Dictamen previsto | 12-13 de noviembre | 16-18 de noviembre |
| Aprobación del decreto | 17 o 24 de noviembre | 24 de noviembre |
Estas fechas son previsiones elaboradas por el CGAE, no un calendario ya aprobado por el Gobierno.
CUATRO CONDICIONES IMPRESCINDIBLES
El informe concluye identificando cuatro requisitos que deben concurrir conjuntamente para que la aprobación del real decreto pueda producirse antes de las elecciones.
El primero es que el ministerio competente disponga ya de un borrador de real decreto y de una memoria del análisis de impacto normativo suficientemente avanzados.
No bastaría, por tanto, con iniciar ahora la redacción de la disposición.
El segundo consiste en acordar la tramitación urgente o aplicar los mecanismos de reducción de plazos previstos en los artículos 26.5 y 26.6 de la Ley del Gobierno.
En cualquier caso, el trámite de audiencia e información pública tendría que abrirse, como muy tarde, durante la semana del 19 de octubre.
El tercer requisito es que los informes preceptivos se soliciten simultáneamente a la audiencia pública, en lugar de esperar a que esta finalice.
Y el cuarto consiste en establecer un plazo de aproximadamente diez días para que el Consejo de Estado emita su dictamen, reduciendo así el máximo de quince días previsto para la tramitación urgente.
La concurrencia de estas condiciones es lo que permitiría comprimir el procedimiento administrativo dentro del calendario electoral.
UNA DECISIÓN QUE DEPENDE DEL GOBIERNO
La conclusión del Consejo General de la Abogacía Española no deja dudas sobre la posibilidad jurídica de aprobar el reglamento.
«Desde un punto de vista estrictamente jurídico, es posible aprobar el real decreto antes del 29 de noviembre si se acelera su tramitación», afirma expresamente el documento.
Ahora bien, el informe no acredita que el ministerio disponga ya de un borrador suficientemente avanzado ni que se haya acordado formalmente la tramitación urgente.
Se limita a establecer las condiciones jurídicas y procedimentales necesarias para llegar a tiempo.
Tampoco analiza el contenido material del futuro decreto ni determina si sus previsiones concretas disponen de cobertura legal suficiente, cuestiones distintas de la posibilidad de aprobarlo durante el periodo electoral.
La principal aportación del documento es, por tanto, despejar una incertidumbre: la disolución de las Cortes no impide al Gobierno actuar.
La aprobación de la pasarela al RETA antes del 29 de noviembre es jurídicamente posible, pero exige que el Ejecutivo ponga en marcha de inmediato una tramitación acelerada y cumpla todos los requisitos legales.
El calendario propuesto por el CGAE sitúa así la decisión en manos del Gobierno, con una ventana administrativa cada vez más estrecha para culminar el procedimiento antes de las elecciones generales.
