Muchos edificios en España están en pie gracias a una licencia de legalización. Se construyó sin licencia, o más de lo que la licencia permitía, el ayuntamiento abrió expediente y, como la obra cabía en el planeamiento, terminó legalizándola.
Hasta ahora se daba por hecho que ese título valía lo mismo que una licencia normal para todo, incluido el derecho a cobrar del ayuntamiento si un juez lo anulaba y había que demoler.
El Tribunal Supremo acaba de decir que no es así.
La sentencia 1010/2026, de 14 de septiembre, fija esta doctrina: cuando se anula una licencia de legalización, el ayuntamiento no tiene que indemnizar la parte de la obra que se ejecutó sin licencia, aunque después se hubiera legalizado.
Quién construyó sin permiso asume la demolición, y el hecho de que el ayuntamiento le diera cobertura más tarde no cambia nada.
El caso viene de Castrillón, en Asturias. Una propietaria obtuvo licencia para reformar y ampliar su vivienda, ejecutó dos modificados más sin pedirla, el ayuntamiento los legalizó en 2012 y con el tiempo los tribunales anularon todas las licencias, la inicial y la de legalización. La casa se demolió en 2020.
El juzgado y el Tribunal Superior de Justicia condenaron al ayuntamiento a pagar casi un millón de euros por toda la obra, con el argumento de siempre: la legalización es un acto del propio ayuntamiento que declara derechos y genera confianza en quien la recibe, igual que cualquier licencia.
El Supremo no discute que, urbanísticamente, una licencia de legalización y una licencia previa valgan lo mismo. Lo que dice es que para cobrar una indemnización hace falta algo más: que la obra se haya hecho porque existía la licencia.
La consecuencia normal de construir sin licencia es el derribo
Cuando alguien construye sin permiso, no hay ninguna licencia en la que haya podido confiar. La legalización llega cuando la obra ya está hecha y, por tanto, no pudo ser la causa de que se construyera.
Añade la Sala que la consecuencia normal de construir sin licencia es el derribo, y que legalizar después no libera al propietario de soportar esa consecuencia si la legalización no prospera.
No es una idea nueva del todo. El propio Tribunal recuerda que en 2006 ya negó la indemnización a quien reclamaba por la demolición de una obra ejecutada sin licencia, aunque en aquel caso no constaba que se hubiera legalizado.
La novedad está en que ahora se pronuncia sobre el supuesto en que sí hubo legalización y concluye que ese título posterior no cambia el resultado.
Conviene no confundir esta situación con la de la declaración responsable, que es el título con el que hoy se inician la mayoría de las obras y actividades.
Con la declaración responsable el promotor sabe desde el principio que actúa bajo su propia responsabilidad y que la Administración solo comprueba después. Si algo falla, la ley le hace responder a él, hasta el punto de que el ayuntamiento que responde frente a terceros de buena fe por no haber actuado a tiempo puede repercutirle el importe.
Nadie espera cobrar del ayuntamiento porque una declaración responsable resulte ineficaz. La licencia de legalización, en cambio, es un acto expreso en el que el ayuntamiento examina la obra y la declara conforme, y por eso su titular se sentía protegido.
Lo que aclara el Supremo es que esa protección alcanza a mantener la obra mientras el título resista, pero no a trasladar al ayuntamiento el riesgo de que no resista. En ese punto, legalización y declaración responsable acaban en el mismo sitio.
Lo que esto significa en la práctica es sencillo de explicar y menos cómodo de asumir. El promotor que ejecuta un modificado sin tramitarlo, confiando en legalizarlo al final de obra, debe saber que si esa legalización se impugna y cae, la demolición corre de su cuenta y no podrá repetir contra el ayuntamiento.
El comprador o el banco que examinan un inmueble cuya situación urbanística descansa en una legalización tienen que preguntarse si ese título ha sido impugnado o puede serlo, porque la indemnización que antes servía de red ya no existe para la parte que se construyó sin licencia.
Y los ayuntamientos, que en estos pleitos suelen ir acompañados de sus aseguradoras, cuentan desde ahora con un argumento firme para reducir sus condenas.
La sentencia deja abierta una puerta al hablar de «circunstancias excepcionales» que podrían alterar la regla, sin decir cuáles son.
Ahí se va a librar el debate en los próximos años, seguramente en torno a casos en los que la legalización se apoyó en un cambio de planeamiento promovido por el propio ayuntamiento, o en los que el propietario tenía motivos serios para creer que la obra era legalizable.
Pero la regla general ya está fijada y conviene incorporarla a cualquier análisis de riesgo que se apoye en una legalización.
