Ante la perplejidad ciudadana y la gravedad de los sucesos ocurridos en Ceuta en los meses de julio y agosto, y que aún subsisten, es imprescindible en un Estado de Derecho plantearse las posibles consecuencias y responsabilidades jurídicas de tal situación.
Para ello, y para analizar los antecedentes de la situación, hay que distinguir información oficial de informaciones periodísticas; y así, según los hechos respaldados por fuentes oficiales, está acreditado el hecho inédito hasta ahora en nuestra historia reciente, que los días 30 y 31 de julio de 2026 se produjo una entrada irregular masiva en Ceuta, que el Ministerio del Interior cifra en aproximadamente 72.000 personas.
El Gobierno ha reconocido oficialmente que el fenómeno generó “una presión inédita sobre las capacidades de control fronterizo, identificación, atención humanitaria y acogida”, y afectó al funcionamiento ordinario de los servicios públicos. El Real Decreto 681/2026 reconoce, además, que las capacidades ordinarias fueron superadas, y que existía afectación de la seguridad ciudadana.
El 26 de agosto, el Real Decreto 705/2026 volvió a reconocer oficialmente la “presión inédita” sobre el control fronterizo, identificación, atención humanitaria y acogida, y el Real Decreto-ley 22/2026, publicado el 2 de septiembre de 2026, asumiendo expresamente consecuencias económicas: “interrupción o reducción temporal” de actividad, “costes no recuperables y gastos extraordinarios”, además de un deterioro de la confianza de consumidores y visitantes.
Por tanto, la existencia de un daño económico general y muy grave en la ciudad de Ceuta, parte del territorio protegido por la soberanía nacional, ya no es una mera afirmación de los afectados. Amén da apoyarse en hechos evidentes, ha sido reconocida legalmente por el propio Estado.
El riesgo fue advertido
Pues bien, para plantear adecuadamente las posibles responsabilidades legales por los graves dalos y perjuicios producidos, centrándonos en este caso en la responsabilidad patrimonial, en una primera línea argumental, habría que considerar aquí las señales anteriores al 30 de julio: según el medio EL PAÍS, el 30 de julio policías nacionales y guardias civiles llevaban ya aproximadamente una semana alertando de una intensificación extraordinaria de entradas, las asociaciones policiales denunciaban falta de recursos, instrucciones y coordinación. Y esto es importante, porque debilita una futura defensa del Estado basada exclusivamente en que todo sucedió súbitamente, y era absolutamente imprevisible.
Pero también hay una cuestión muy delicada: el medio El Independiente publicó que la Policía Nacional elaboró el 29 de julio, un día antes de la entrada masiva, un informe que fue transmitido al ministro del Interior, y que advertía de riesgo de una entrada de gran dimensión, contemplando dos escenarios: salto de la valla o acceso marítimo. La misma información precisa, sin embargo, que no
habría anticipado la cifra extraordinaria que finalmente se produjo. Y RTVE publica el 2 de septiembre que el ministro habría recibido el día 29 de julio un informe policial que advertía de un “riesgo extremo de entrada masiva”.
Pues bien, para fundar las posibles reclamaciones de responsabilidad patrimonial del Estado por estos hechos, el punto de partida es el artículo 106.2 CE: “Los particulares […] tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos […], siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.”, y los arts. 32 y siguientes de la Ley 40/2015: el art. 32.1 establece el derecho a indemnización cuando la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal del servicio público, salvo fuerza mayor o existencia de deber jurídico de soportarla; y el art. 34.1 LRJSP introduce una regla particularmente relevante para el caso de Ceuta: excluye los daños derivados de hechos o circunstancias que no hubieran podido preverse o evitarse conforme al estado de conocimientos existente cuando se produjo el daño.
Jurisprudencia de interés
Para fundar las posibles reclamaciones, hay que examinar también la jurisprudencia: y así, se puede citar la STS de 9 de abril de 2002 del Tribunal Supremo, Sala Tercera, en un asunto en el que se discutía responsabilidad derivada de la insuficiencia del servicio de vigilancia marítima. El Tribunal Supremo formuló una doctrina que es aplicable al caso de Ceuta: establece que debe existir una previa “posición de garante y obligado a una cierta acción”. Pero introduce un límite: debe realizarse un juicio de razonabilidad, porque no puede exigirse a la Administración un despliegue de recursos humanos, materiales y financieros que no esté razonablemente a su alcance.
Pero esta sentencia puntualiza igualmente, que el hecho de que el daño hubiera sido materialmente provocado también por terceros, no eliminará automáticamente la causalidad, porque precisamente la función del servicio administrativo era evitar aquella actuación. “Tampoco puede entenderse roto el nexo causal en atención a la conducta de terceros […] puesto que es precisamente esa conducta de terceros la que la propia Administración debía de haber evitado”.
Asimismo, resulta útil la STS de 28 de septiembre de 2020, Sala Tercera, recurso 123/2020: El Tribunal Supremo, analizando una responsabilidad por omisión, centra la cuestión no tanto en quién produjo materialmente el resultado, como en determinar si la Administración “no adoptó las medidas de protección que le eran exigidas”. La analogía metodológica con el caso de Ceuta es nuevamente clara; bastaría razonar que el Estado conocía o podía conocer el peligro, tenía competencia para actuar (sólo él), existían medidas razonablemente disponibles, no las adoptó, y esa omisión incrementó causalmente determinados daños individualizables y evaluables, que los afectados no estaban obligados a soportar.
En conclusión, en una primera línea argumental, entendemos desde Administrativando Abogados, que existen elementos suficientes para estudiar seriamente una reclamación por responsabilidad patrimonial, y la estructura jurídica más sólida de esta línea sería: conocimiento previo del riesgo, posición de garante del Estado (y exclusiva del Estado) en seguridad y control fronterizo, existencia de medidas razonablemente disponibles, omisión o insuficiencia del dispositivo, materialización del riesgo advertido, daños individualizados evitables o mitigables, nexo causal a inexistencia del deber de soportar los daños. En esta línea, lo fundamental sería acreditar la existencia y contenido del informe del 29 de julio.
Responsabilidad objetiva del Estado
Pero hay una segunda línea argumental y auténtico “punctum iuris” de la cuestión en nuestro Estado de Derecho y consistente con la actual concepción de la soberanía del Estado sobre su territorio, y su monopolio de las posibles medidas de coacción para su defensa, y las obligaciones que ello conlleva: la responsabilidad objetiva del Estado por el funcionamiento anormal de los servicios públicos, haya habido o no negligencia por acción u omisión, salvo los casos de fuerza mayor.
Aquí la existencia o no del informe previo ya no es relevante, sino sólo lo siguiente: estos sucesos, se hayan previsto realmente o no, eran en sí mismos objetivamente previsibles en el estado actual de conocimientos del Estado, dada la configuración de la ciudad de Ceuta, luego no hubo en ningún caso fuerza mayor; y el Estado debe responder por los daños, como garante exclusivo de la integridad de las fronteras y la seguridad de sus ciudadanos, protegidos por las mismas; es decir, el Estado debe siempre responder de los daños, aunque no haya habido negligencia acreditada: si el Estado se equivoca, aunque no haya habido negligencia, sino sólo error o errores debe responder, si el daño hubiera sido objetivamente posible ser evitado o mitigado.
Y recordemos la fundamental Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 18 de julio de 1983 sobre el fatídico hundimiento del buque Urquiola, debido a los errores de las cartas de navegación oficiales que manejaba su capitán: el Tribual Supremo estableció la doctrina de la culpa institucional del Estado, que debió responder íntegramente de sus errores.
Es decir, y concluimos: el Estado, hubiera dispuesto o no de información previa suficiente sobre un riesgo extraordinario e inmediato, presuntamente omitió adoptar oportunamente las medidas de prevención, refuerzo y protección razonablemente exigibles, lo que permitió o agravó determinados daños individualizados que habrían podido evitarse o reducirse.
