El conflicto sobre la llamada «Ley de Nietos» puede resumirse en una pregunta sencilla: ¿puede una instrucción administrativa ampliar lo que establece una ley?
La Ley de Memoria Democrática abrió la puerta a que determinados hijos y nietos de españoles exiliados pudieran obtener la nacionalidad española.
El problema surgió cuando una instrucción posterior del Ministerio de Justicia estableció criterios para acreditar esa condición de exiliado cuya legalidad ha sido cuestionada ante el Tribunal Supremo.
La controversia tiene además una consecuencia directa: el derecho de voto de quienes obtuvieron la nacionalidad por esta vía. De ahí que el asunto haya llegado también a la Junta Electoral Central (JEC) y se haya convertido en una cuestión de especial relevancia jurídica y electoral.
A partir de ahí, el debate exige distinguir entre lo que establece la ley, cómo fue interpretada posteriormente por la Administración y qué ha decidido, por ahora, el Tribunal Supremo.
¿Qué dice la ley?
La denominada «Ley de Nietos» es, en realidad, la disposición adicional octava de la Ley 20/2022, de Memoria Democrática.
Simplificando, permite optar a la nacionalidad española a determinadas personas nacidas fuera de España cuyo padre, madre, abuelo o abuela hubiera sido originariamente español y hubiera perdido o renunciado a la nacionalidad como consecuencia del exilio por razones políticas, ideológicas, de creencia o de orientación e identidad sexual.
La disposición adicional octava de la Ley no fijó periodos temporales concretos para presumir quién debía ser considerado exiliado y durante qué periodo.
Lo que estableció fue el derecho a optar a la nacionalidad para determinados descendientes de españoles que hubieran perdido o renunciado a la nacionalidad «como consecuencia de haber sufrido exilio» por las causas previstas legalmente.
La palabra clave, por tanto, es «exilio».
¿Dónde nace el problema?
Seis días después de aprobarse la ley, la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública del Ministerio de Justicia dictó una Instrucción –el 25 de octubre de 2022–, para establecer cómo debían aplicar esta disposición los registros civiles y consulados.
Y lo hizo de una manera jurídicamente muy relevante:
Para quienes salieron de España entre el 18 de julio de 1936 y el 31 de diciembre de 1955, estableció una presunción de la condición de exiliado. Es decir, acreditada la salida de España en ese periodo mediante la documentación prevista, se presumía el exilio.
Para quienes salieron entre el 1 de enero de 1956 y el 28 de diciembre de 1978, no estableció esa misma presunción: debían acreditar la condición de exiliado.
La Instrucción, por lo tanto, extendió la aplicación del supuesto de exilio hasta 1978, en el sentido de que permitió tramitar también solicitudes correspondientes a personas que habían salido de España después de 1956.
El conflicto se concentra en los descendientes de españoles que salieron de España entre 1956 y 1978 y que obtuvieron la nacionalidad al amparo de la interpretación que la instrucción de 2022 hizo del supuesto exilio.
Los recurrentes ante el Tribunal Supremo, Iustitia Europa y Vox, cuestionan precisamente que una instrucción administrativa pudiera otorgar ese alcance a la Ley de Memoria Democrática.
De la nacionalidad al derecho de voto
La cuestión adquirió una dimensión adicional porque la obtención de la nacionalidad española puede llevar aparejado, cuando se cumplen los requisitos electorales, el derecho de sufragio.
Muchos de estos nuevos ciudadanos españoles residen en el extranjero y pueden incorporarse al Censo Electoral de Residentes Ausentes (CERA).
Por eso, una controversia que inicialmente afectaba a los requisitos para obtener la nacionalidad terminó teniendo consecuencias electorales.
La pregunta dejó de ser únicamente quién podía convertirse en español al amparo de la Ley de Memoria Democrática. También pasó a plantearse quién podía incorporarse al censo electoral y votar. Presumiblemente a favor partido en el Gobierno.
A 31 de mayo, 1.225.188 solicitudes habían sido ya presentadas personalmente y formalizadas en las oficinas consulares. 571.761 expedientes habían sido aprobados por los consulados. Es decir, a esas personas se les había reconocido favorablemente el derecho a adquirir la nacionalidad.
Por tanto, el debate dejó de ser exclusivamente: «¿Quién tiene derecho a la nacionalidad?», y pasó también a ser: «¿Quién de esas personas puede incorporarse al censo y votar?».
El Tribunal Supremo entra en escena
El Tribunal Supremo no ha anulado la llamada Ley de Nietos ni ha retirado la nacionalidad a quienes la obtuvieron.
Lo que ha hecho ha sido suspender cautelarmente los efectos electorales de determinadas inscripciones en el CERA vinculadas a nacionalidades obtenidas al amparo de la llamada «Ley de Nietos», mientras resuelve los recursos que cuestionan la aplicación administrativa de la norma.
La cuestión pasa así por determinar qué personas obtuvieron la nacionalidad acreditando directamente los requisitos establecidos en la ley y cuáles se beneficiaron de los criterios introducidos posteriormente por la Instrucción administrativa.
Esa diferencia resulta esencial para entender el conflicto.
El papel de la Junta Electoral Central
La Junta Electoral Central (JEC) ha tenido que intervenir precisamente porque las decisiones del Supremo afectan al censo electoral.
Por eso, la JEC, en cumplimiento de lo ordenado por el Supremo debe identificar y clasificar las inscripciones de nacionalizados por la Ley de Memoria Democrática, distinguiendo los distintos supuestos y, en particular, aquellos en los que la nacionalidad se concedió aplicando la Instrucción de 25 de octubre de 2022.
Ya ha comenzado a ejecutar el requerimiento del Supremo. En su acuerdo del 14 de septiembre ordenó a la Oficina del Censo Electoral (OCE) que desglose los expedientes de inscripción en el CERA en función de su origen.
Lo que tiene que determinar es quienes acreditaron los supuestos de exilio directamente conforme a la Ley de Memoria Democrática y quienes obtuvieron la nacionalidad beneficiándose de la interpretación contenida en la Instrucción posterior.
Precisamente realizar esa separación es, según la información disponible, la parte más compleja por el enorme volumen de expedientes que debe revisarse.
Una controversia también institucional
Las medidas adoptadas por el Supremo han provocado además una fuerte controversia política e institucional.
Fiscalía y Abogacía del Estado se han opuesto a determinadas medidas cautelares al considerar que pueden afectar al derecho de sufragio de personas que ya tienen reconocida administrativamente la nacionalidad española.
Las críticas dirigidas al Tribunal Supremo han provocado, a su vez, la reacción de la Asociación Judicial Francisco de Vitoria (AJFV), que ha salido en defensa de la independencia del Alto Tribunal y ha reclamado al Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) que actúe para protegerla.
El debate tiene, por tanto, tres planos diferentes pero conectados: nacionalidad, derecho de voto e independencia judicial.
Y todavía falta la cuestión principal por resolver: que el Tribunal Supremo determine definitivamente si la interpretación realizada por la Administración mediante la Instrucción de 2022 respetó los límites establecidos por la Ley de Memoria Democrática.
Los recurrentes cuestionan que una instrucción administrativa pueda modificar el sentido de lo establecido por la ley, porque dicha instrucción tiene un rango normativo inferior al de una ley.
En la jerarquía normativa española, simplificando, el orden es Constitución, después leyes y normas con rango de ley, a continuación reglamentos, y, por último disposiciones administrativas de rango inferior, como instrucciones, resoluciones, circulares, etcétera.
En este caso dicha Instrucción de 25 de octubre de 2022 habría modificado la interpretación de la ley.
¿Por qué se ha producido una bronca política?
Porque estamos hablando de algo extremadamente sensible: el derecho de voto de ciudadanos que ya tienen reconocida la nacionalidad española. Una porción de votos considerables que presumiblemente votarían por el partido en el Gobierno que les dio la nacionalidad.
Fiscalía y Abogacía del Estado se opusieron a la suspensión cautelar porque entendían que podía afectar al derecho de sufragio de personas cuya nacionalidad había sido reconocida mediante actos administrativos firmes.
Desde el Gobierno también se ha criticado duramente la decisión.
Y ahí entra la Asociación Judicial Francisco de Vitoria (AJFV). La asociación no está pronunciándose sobre si la Ley de Nietos es buena o mala. Lo que ha hecho es defender al Tribunal Supremo frente a las críticas políticas y reclamar al CGPJ que proteja expresamente la independencia de los magistrados.
Una pregunta muy simple
Todo el conflicto puede reducirse a esta pregunta:
¿Puede una instrucción administrativa del Ministerio de Justicia ampliar o flexibilizar el concepto de «exiliado» utilizado por la Ley de Memoria Democrática y, como consecuencia, facilitar la nacionalidad —y posteriormente el voto— a cientos de miles de descendientes de españoles?
Eso es, en esencia, lo que está detrás de la enorme polémica jurídica actual.
Y hay una distinción fundamental para informar sobre ello: el Supremo todavía no ha decidido definitivamente que esas nacionalidades sean ilegales. Está adoptando medidas cautelares sobre sus efectos electorales mientras estudia el fondo del asunto.
