La prudencia judicial se demuestra, en ocasiones, por la capacidad de anticiparse a un riesgo antes de que sus consecuencias resulten irreversibles. En materia electoral, esa función preventiva adquiere una especial relevancia: cuando existen dudas fundadas sobre la regularidad de determinadas inscripciones censales, esperar a que se produzcan todos sus efectos puede privar de eficacia a la tutela judicial. Esta es la perspectiva desde la que debe valorarse la decisión adoptada en septiembre de 2026 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en relación con las inscripciones en el Censo Electoral de Residentes Ausentes (CERA) vinculadas a la aplicación de la Disposición Adicional Octava de la Ley 20/2022, de 19 de octubre, de Memoria Democrática.
La información conocida el 28 de octubre, después de que los ministerios de Justicia y Asuntos Exteriores remitieran al Alto Tribunal la relación nominal de los afectados, aporta un elemento de especial importancia para valorar la dimensión real del problema que motivó la cautela.
La identificación de 163.355 personas nacionalizadas al amparo de la denominada “ley de nietos” y la acreditación consular de las circunstancias del exilio únicamente por parte de 901 de ellas refuerzan la necesidad de comprobar la regularidad de las inscripciones electorales afectadas. Los datos conocidos el 28 de octubre nos aportan una nueva perspectiva para valorar positivamente la medida cautelar adoptada con fundamento en el criterio de la mayoría de los magistrados de la Sección 4ª de la Sala Tercera del Tribunal Supremo.
En efecto, la cifra comunicada asciende a 163.355 personas. Y según la información difundida por la agencia EFE, únicamente 901 habían obtenido de los consulados la acreditación documental exigida por el tribunal para acogerse a la excepción prevista en la resolución cautelar.
Ciertamente, estas cifras no permiten concluir de manera automática que todas las restantes nacionalizaciones sean ilegales ni que sus titulares carezcan definitivamente de derecho al sufragio. Pero sí plantean una cuestión que exige respuesta: si la acreditación de las circunstancias del exilio constituye el criterio establecido por el tribunal para exceptuar la suspensión, ¿qué documentación y qué fundamento jurídico amparan las situaciones que no han quedado comprendidas en esa excepción? La necesidad de responder a esta pregunta refuerza, desde una perspectiva preventiva, la relevancia de la decisión judicial.
1. La mayoría de la Sala adoptó una decisión fundada en la protección del proceso electoral
El 10 de septiembre de 2026, la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo acordó adoptar medidas cautelares en los recursos promovidos contra el Acuerdo 204/2026, de 16 de julio, de la Junta Electoral Central, relativo a la interpretación y aplicación de la disposición adicional octava de la Ley de Memoria Democrática.
La medida afectó a determinadas inscripciones en el CERA derivadas del ejercicio del derecho de opción a la nacionalidad española por la vía contemplada en el inciso primero del apartado primero de aquella disposición.
El tribunal suspendió la incorporación de quienes todavía no habían sido inscritos y los efectos electorales de las inscripciones ya practicadas, con la excepción prevista para quienes acreditasen documentalmente las circunstancias exigidas. La decisión no fue unánime. Cinco magistrados respaldaron la medida, mientras que una magistrada formuló voto particular discrepante.
La fundamentación de la mayoría se apoyó en el crecimiento extraordinario, y tal vez injustificado, del censo electoral exterior y en el riesgo de que esa evolución afectase a la objetividad y transparencia del proceso electoral.
La Sala consideró que existía un peligro fundado, real y serio de que se comprometiera la confianza ciudadana en los resultados y entendió que la medida cautelar resultaba proporcionada en relación con los intereses generales que pretendía preservar.
Sin duda, el razonamiento entonces adoptado merece ahora una valoración positiva por una razón esencial: el tribunal no esperó a que se acreditara una alteración consumada del resultado electoral para considerar la posibilidad de adoptar medidas preventivas.
Precisamente la tutela cautelar está concebida para intervenir cuando la demora inherente al proceso judicial puede comprometer la efectividad de la resolución definitiva. En el ámbito electoral, esa exigencia resulta particularmente relevante. Una vez celebrado un proceso, los votos emitidos y la asignación de escaños producen consecuencias que no siempre pueden repararse de forma efectiva mediante una sentencia posterior.
Por ello, la protección de la transparencia electoral no tiene que limitarse a reaccionar ante irregularidades ya consumadas. También puede justificar actuaciones preventivas cuando concurran los presupuestos legales y el tribunal aprecie un riesgo suficientemente fundado.
Eso es lo que sostuvo la mayoría de la Sala.
2. El voto particular planteó objeciones relevantes, pero los datos posteriores obligan a reconsiderar su valoración de la necesidad preventiva
Como he tenido ocasión de señalar en otro lugar, la posición discrepante de la magistrada que formuló voto particular frente al criterio de la mayoría merece ser examinada con rigor, no descalificada por el mero hecho de haber quedado en minoría.
El voto particular venía a considerar que no procedía adoptar las medidas cautelares porque estas anticipaban cuestiones propias del debate de fondo y afectaban a un derecho de máxima relevancia constitucional: el sufragio. También defendía que las adquisiciones de nacionalidad se habían producido conforme al marco normativo vigente en el momento de su reconocimiento y que una eventual estimación del recurso no permitiría transformar retrospectivamente, sin más, aquellas situaciones jurídicas en ilegítimas.
Se trata de objeciones jurídicamente relevantes. La protección del derecho de voto exige evitar restricciones indiscriminadas y no permite presumir que todas las personas acogidas a una determinada vía de nacionalización hayan actuado irregularmente.
Sin embargo, esas consideraciones no eliminaban la necesidad de ponderar el interés general en la regularidad del proceso electoral ni resolvían por sí solas si concurrían los presupuestos legales para adoptar una medida cautelar.
El punto central de discrepancia se localizaba, precisamente, en la ponderación entre la protección inmediata del derecho individual de sufragio y la necesidad de preservar la eficacia del proceso judicial frente a un riesgo electoral que la mayoría consideró suficientemente fundado.
Los datos recibidos el 28 de octubre aportan ahora un elemento adicional para valorar esa controversia. La Administración identifica a 163.355 personas afectadas por la medida. De ellas, según la información oficial difundida, 901 habían obtenido la acreditación consular prevista para quedar exceptuadas de la suspensión. La relación nominal, además, fue remitida a requerimiento del propio Tribunal Supremo, que había reclamado esa información para hacer efectiva su decisión.
La importancia de estos datos no radica en que demuestren automáticamente la invalidez de las nacionalizaciones restantes, sino en que ponen de manifiesto la dimensión concreta del grupo afectado y la necesidad de comprobar, mediante documentación individualizada, las circunstancias que permiten determinar la aplicación de la medida. Desde esta perspectiva, la posición mayoritaria adquiere una especial solidez en cuanto a la necesidad de prevenir y verificar.
El voto particular advertía del riesgo de restringir derechos individuales sobre la base de una controversia jurídica todavía pendiente. La mayoría, por su parte, entendió que existían razones suficientes para preservar cautelarmente la transparencia electoral mientras se resolvía el litigio.
La información de octubre refuerza la relevancia práctica de la comprobación que reclamaba la mayoría. No demuestra, sin embargo, que todos los argumentos jurídicos del voto particular sean incorrectos ni que la cuestión de fondo esté resuelta.
La conclusión más sólida es otra: los datos conocidos confirman que la controversia requería una respuesta efectiva y que la necesidad de comprobar las situaciones afectadas no era una preocupación puramente abstracta ni caprichosamente adoptada por la Sala.
3. La magnitud del censo exterior constituía un dato objetivo que merecía atención judicial
La medida cautelar no se adoptó exclusivamente a partir de una cifra aislada de nacionalizaciones. La Sala tuvo en cuenta el crecimiento del censo electoral de residentes ausentes y su posible repercusión sobre la transparencia y la confianza en los resultados.
El Tribunal apreció un incremento de aproximadamente 408.000 electores en el censo exterior desde las elecciones generales de 2023, así como un ritmo de nuevas incorporaciones de entre 10.000 y 16.000 personas cada mes. Y la Sala valoró la dimensión de ese crecimiento y su potencial incidencia en la distribución de escaños.
Es importante precisar que el aumento del censo no demuestra por sí solo que existan inscripciones ilegales. Puede responder, al menos en parte, a la incorporación legítima de ciudadanos que cumplen los requisitos legales para participar en las elecciones.
Pero tampoco sería correcto considerar irrelevante ese crecimiento cuando existe una controversia concreta sobre los criterios administrativos que han permitido determinadas adquisiciones de nacionalidad y su posterior incorporación al censo.
En mi opinión, la magnitud del fenómeno justificaba que el tribunal reclamara información suficiente para conocer el alcance de las situaciones afectadas y determinar si la aplicación de la medida era necesaria.
En este punto, la decisión mayoritaria resulta si cabe, todavía más defendible: el tribunal no estaba obligado a ignorar el riesgo potencial hasta disponer de una demostración definitiva de todas las irregularidades denunciadas.
Su obligación consistía en valorar si concurrían elementos suficientes para adoptar una medida temporal, motivada y proporcionada mientras se desarrollaba el proceso judicial. Y el hecho de que posteriormente se haya identificado nominalmente a más de 163.000 personas afectadas confirma la importancia práctica de la tarea de comprobación, aunque no convierte, por sí mismo, a cada una de ellas en una inscripción irregular.
4. Los 901 certificados: un dato relevante que no debe interpretarse más allá de su alcance
La cifra difundida el 28 de octubre constituye el elemento más llamativo de la información remitida al Supremo. De las 163.355 personas incluidas en la relación nominal, 901 habían obtenido la acreditación consular contemplada en la resolución cautelar.
Esa cifra representa aproximadamente el 0,55 % del total comunicado. El contraste es relevante porque la certificación consular constituye la vía prevista por el Tribunal para exceptuar la suspensión en los supuestos delimitados por el Auto de septiembre de 2026.
Ahora bien, es imprescindible diferenciar entre la falta de esa certificación específica y la demostración de que una persona no reúne los requisitos legales para la adquisición de la nacionalidad. Se trata de cuestiones diferentes.
La cifra de 901 no permite afirmar que las otras 162.454 personas carezcan necesariamente de los requisitos legales para ser españolas. Tampoco demuestra que todas las inscripciones censales de ese grupo sean definitivamente ilegales.
Lo que indica es que, en el momento de la comunicación ministerial, únicamente ese número de personas había obtenido la acreditación consular prevista para acogerse a la excepción en los términos de la resolución cautelar.
La diferencia obliga a examinar los expedientes y a determinar qué fundamento jurídico corresponde a cada situación. Precisamente por eso, el dato refuerza la importancia de la cautela adoptada por el Alto Tribunal: si la Administración debe identificar a los afectados y distinguir las situaciones documentadas, resulta necesario que esa labor se realice antes de dar por despejada la controversia.
La mayoría de la Sala consideró que la incertidumbre existente justificaba una intervención preventiva. La información posterior aporta un elemento adicional para valorar la necesidad de aquella comprobación. No demuestra una irregularidad generalizada, pero tampoco permite considerar innecesario el control judicial.
5. El problema de fondo: los límites de la interpretación administrativa de la llamada “ley de nietos”
Como es sabido la controversia tiene su origen en la aplicación de la Disposición Adicional Octava de la Ley 20/2022, de Memoria Democrática, y en la interpretación administrativa desarrollada mediante la Instrucción de 25 de octubre de 2022 de la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública.
La disposición legal estableció determinadas vías para la adquisición de la nacionalidad española por descendientes de españoles, incluidas las relacionadas con situaciones de exilio.
El debate jurídico se centra en si la interpretación administrativa de esos supuestos, particularmente si la presunción de la condición de exiliado contemplada en la Instrucción, se ajusta a los límites de la norma legal, toda vez que la Administración puede interpretar y aplicar las leyes dentro de sus competencias, pero no puede sustituir los requisitos establecidos por el legislador por otros distintos ni ampliar mediante instrucciones administrativas los supuestos previstos legalmente. Así se desprende del principio de legalidad consagrado en el artículo 9.3 de la Constitución y del sometimiento pleno de la Administración a la ley y al Derecho establecido en el artículo 103.1.
No obstante, conviene tener presente que el auto cautelar no equivale a una sentencia definitiva que declare ilegal la Instrucción de 2022 ni invalide todas las nacionalizaciones tramitadas conforme a ella. La cuestión debe resolverse en el proceso principal, con las garantías correspondientes y mediante un examen de las normas aplicables.
Lo que sí puede defenderse es que la existencia de una controversia jurídicamente relevante sobre la interpretación administrativa, unida a la dimensión de las inscripciones afectadas, justificaba que el Tribunal examinara la necesidad de preservar cautelarmente la eficacia de su futura resolución.
La cautela no prejuzga necesariamente el resultado final. Pero sí evita que la controversia pierda utilidad mientras se resuelve.
6. La confirmación del 12 de octubre: la mayoría mantuvo su criterio tras escuchar las objeciones del Estado
La valoración favorable de la decisión mayoritaria encuentra otro elemento relevante en la evolución procesal posterior.
El 12 de octubre de 2026, la Sala Tercera desestimó el recurso de reposición interpuesto por la Administración General del Estado y el Instituto Nacional de Estadística contra el Auto de 10 de septiembre en el procedimiento especial de protección de derechos fundamentales número 1015/2026. La parte dispositiva de la resolución se publicó en el BOE el 15 de octubre de 2026.
La Sala acordó expresamente desestimar el recurso y confirmar íntegramente el auto inicial. Mantuvo tanto la suspensión de nuevas inscripciones como la de los efectos electorales de determinadas inscripciones ya practicadas, con la excepción correspondiente a quienes acreditasen las circunstancias exigidas por la resolución. Esta confirmación es importante porque muestra que la medida no quedó reducida a una decisión provisional adoptada sin posibilidad de revisión. La Administración pudo impugnarla y formular sus objeciones. La Sala examinó el recurso y decidió mantener la cautela.
Debe tenerse en cuenta que la confirmación de octubre precede a la entrega de la lista nominal del día 28. Por ello, no sería correcto afirmar que aquel Auto ya se fundamentó en el dato de los 163.355 afectados o en la cifra de los 901 certificados.
La relación es distinta: la decisión de octubre confirma el criterio preventivo de la mayoría a partir de los elementos disponibles entonces; la información del 28 de octubre aporta posteriormente datos concretos que refuerzan la necesidad de comprobar las situaciones afectadas. En mi opinión esta secuencia temporal permite valorar la medida con mayor perspectiva, sin atribuir al Tribunal razonamientos que no pudo formular con fundamento en una información todavía no recibida.
7. El derecho de sufragio y la integridad electoral no son intereses incompatibles
La principal objeción formulada frente a la medida cautelar es que afecta temporalmente al ejercicio de un derecho fundamental. Ciertamente el artículo 23 de la Constitución reconoce el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos mediante representantes libremente elegidos.
El artículo 68.5 establece, además, que son electores y elegibles todos los españoles que estén en pleno uso de sus derechos políticos. Estos preceptos obligan a interpretar restrictivamente cualquier limitación del sufragio y a exigir una justificación jurídica suficiente para adoptarla.
Sin embargo, la protección del derecho de voto no excluye la necesidad de garantizar que el censo electoral se forme conforme a la ley. La Ley Orgánica 5/1985, de Régimen Electoral General, regula la formación y rectificación del censo y establece mecanismos para corregir las inscripciones que no se ajusten a los requisitos aplicables. El derecho al sufragio y la integridad del censo deben entenderse como garantías complementarias. El primero protege la participación de quienes tienen derecho a votar; la segunda permite asegurar que el proceso electoral se desarrolle con arreglo a la legalidad.
El debate, pues, correctamente planteado, no consiste en elegir entre el derecho de voto y la transparencia electoral. Consiste en determinar si la medida adoptada era necesaria y proporcionada para preservar ambos intereses mientras se resolvía la controversia.
La mayoría de la Sala entendió que sí concurrían razones suficientes. La confirmación de octubre y los datos conocidos posteriormente refuerzan la importancia de esa ponderación, aunque no eliminen la obligación de examinar individualmente las situaciones afectadas.
En suma, la legitimidad de la cautela depende, en definitiva, de que se aplique dentro de sus límites, con respeto a las garantías procesales y sin extenderla a personas o supuestos que no estén comprendidos en la resolución judicial.
8. Una pregunta que permanece abierta: la posible incidencia en las elecciones de 2023
La información actual también plantea la conveniencia de examinar si las posibles deficiencias en la aplicación de los criterios administrativos se remontan a procesos electorales anteriores.
La cuestión es legítima, especialmente si se tiene en cuenta que la Ley de Memoria Democrática entró en vigor en 2022 y que las elecciones generales de julio de 2023 se celebraron después de su aprobación.
Pero la mera existencia de nacionalizaciones tramitadas conforme a una interpretación administrativa controvertida no permite afirmar que las elecciones de 2023 estuvieran contaminadas por votos ilegales. Para sostener una conclusión de esa naturaleza sería necesario determinar cuántas personas afectadas estaban inscritas en el censo de aquellas elecciones, cuáles reunían los requisitos legales para votar, cuántas ejercieron efectivamente el sufragio y si existieron irregularidades con relevancia electoral. También sería preciso valorar las consecuencias jurídicas que pudieran derivarse de los hechos acreditados, atendiendo a los procedimientos y plazos legalmente aplicables.
Por tanto, no puede darse por acreditado que el resultado electoral de 2023 fuera ilegítimo ni que se produjera una alteración efectiva de la asignación de escaños.
Lo que sí puede defenderse es que la información actual justifica una comprobación rigurosa de las situaciones afectadas y, si aparecen indicios concretos de irregularidades anteriores, un análisis de su alcance temporal. La transparencia electoral exige tanto investigar los hechos relevantes como evitar conclusiones que no estén respaldadas por pruebas.
Conclusión: los datos refuerzan la necesidad de la prevención, aunque no sustituyen el juicio definitivo
La relación nominal de 163.355 personas remitida el 28 de octubre y la acreditación consular de las circunstancias del exilio por parte de 901 de ellas constituyen datos relevantes para valorar la medida cautelar adoptada por la mayoría de la Sala Tercera del Tribunal Supremo.
La información no demuestra por sí sola que todas las nacionalizaciones restantes sean ilegales ni permite concluir que se produjeran irregularidades electorales generalizadas. Pero pone de relieve la necesidad de verificar el fundamento jurídico y documental de las situaciones afectadas.
Desde esa perspectiva, la decisión mayoritaria merece una valoración favorable por haber considerado que la controversia exigía una respuesta preventiva y por haber mantenido la cautela tras examinar el recurso de reposición de la Administración.
El voto particular formuló objeciones importantes sobre la protección del derecho de sufragio y el alcance de las medidas cautelares. Esas objeciones deben ser examinadas con seriedad, pero en modo alguno eliminan la relevancia de los intereses generales que la mayoría consideró necesario preservar.
Los datos conocidos posteriormente refuerzan la necesidad de la comprobación que motivó la intervención judicial. No resuelven por sí solos la controversia de fondo ni convierten automáticamente en ilegales las situaciones individuales que no cuentan con la certificación prevista.
La tarea pendiente consiste en examinar los expedientes, determinar qué situaciones cumplen los requisitos legales, corregir las inscripciones que proceda rectificar por los cauces correspondientes y garantizar el derecho de sufragio de quienes reúnan las condiciones exigidas.
También deberá determinarse, con pruebas y no mediante conjeturas, si las eventuales deficiencias se remontan a procesos electorales anteriores y qué consecuencias jurídicas podrían derivarse de ellas.
En una democracia constitucional, el derecho de voto debe protegerse frente a restricciones injustificadas. Pero la integridad del censo también exige que las inscripciones respondan a la legalidad.
La mayoría del Supremo entendió que, ante el riesgo apreciado, la prevención cautelar era necesaria para preservar la transparencia electoral y la eficacia de la tutela judicial. Los datos del 28 de octubre refuerzan la importancia práctica de esa decisión y justifican que el problema siga siendo examinado con rigor.
Prevenir no equivale a prejuzgar. Cuando existen razones fundadas para comprobar la legalidad de determinadas inscripciones, una cautela judicial motivada y proporcionada puede constituir una garantía de la democracia, siempre que se aplique respetando los derechos individuales y sin sustituir el juicio definitivo que corresponde al tribunal. Así que, seguiremos a la espera de la resolución definitiva.
