«La instrumentalización de los migrantes por un tercer país o un agente no estatal hostil con el fin de desestabilizar a un Estado miembro o a la Unión» — Reglamento (UE) 2024/1359, sobre situaciones de crisis y fuerza mayor en el ámbito de la migración y el asilo.
Hay tres frases en el discurso sobre el estado de la Unión pronunciado el pasado 16 de septiembre en Estrasburgo que conviene poner una al lado de la otra.
La primera: Europa necesita medios para proteger sus fronteras en todo momento, dijo Ursula von der Leyen, «especialmente en escenarios en los que los movimientos masivos son orquestados y utilizados como arma».
La segunda: las personas vulnerables están siendo explotadas por traficantes sin escrúpulos y también por «adversarios», a los que no identificó.
La tercera, la que cerró el bloque migratorio y la que han recogido todos los teletipos: «somos nosotros, los europeos, quienes decidimos quién viene a nuestra Unión y en qué condiciones, y no los traficantes».
Léanse en ese orden y aparece la arquitectura completa. El verbo exige un sujeto —alguien orquesta, alguien convierte en arma—, pero el sujeto se queda en un plural abstracto sin apellido.
El único actor que recibe nombre propio en toda la secuencia es el que carece de embajada. No es un descuido retórico ni una prudencia diplomática de circunstancias: es la política entera, comprimida en tres frases y en el hueco que dejan entre ellas.
Conviene recordar de qué estamos hablando. El 30 de julio, mientras Rabat celebraba la Fiesta del Trono, decenas de miles de personas —hasta unas 62.000 personas, según la estimación del Gobierno español— se lanzaron al agua y a los espigones de Ceuta, una ciudad de 84.000 habitantes, con un balance mortal que el Gobierno cifró en 77 y que Caminando Fronteras elevó a 141 contando ambos lados de la frontera.
El episodio tensionó Schengen hasta el extremo de que Italia reintrodujo controles para los viajeros procedentes de España.
No fue un repunte estadístico: fue la crisis fronteriza más grave que ha vivido la Unión en su flanco meridional. La respuesta institucional europea ha tardado mes y medio en formularse, ha llegado por fin, y ha llegado sin sujeto.
La tesis que quiero defender aquí es simple y desagradable. Ni la ingenuidad ni el contagio del discurso ajeno explican esa gramática. La Unión ha elegido deliberadamente a quién imputa, y elige al imputable que no genera coste. El relato es la consecuencia de esa elección, no su causa.
Dos casillas, y una tercera fabricada en Estrasburgo
Lo que hace insostenible la ambigüedad es que la Unión tiene escrita desde hace dos años la casilla que se ha negado a rellenar.
El Reglamento (UE) 2024/1359, de 14 de mayo, sobre situaciones de crisis y fuerza mayor en el ámbito de la migración y el asilo, contempla dos situaciones excepcionales de crisis: la llegada masiva de nacionales de terceros países que, por su magnitud, vuelve disfuncional el sistema de asilo, acogida o retorno de un Estado miembro, y la instrumentalización de los migrantes por un tercer país o un agente no estatal hostil con el fin de desestabilizar a un Estado miembro de la Unión.
No es una declaración programática de las que abundan en los considerandos europeos: es una categoría jurídica operativa, con procedimiento.
El Estado afectado presenta una solicitud motivada, la Comisión evalúa en plazo breve y, si concurren los requisitos, propone al Consejo medidas extraordinarias —solidaridad reforzada, reubicaciones, contribuciones financieras, adaptaciones procedimentales—.
Y el Código de fronteras Schengen, reformado por el Reglamento (UE) 2024/1717, incorporó a su artículo 5 la facultad de cerrar temporalmente pasos fronterizos determinados precisamente en una situación de instrumentalización en el sentido de aquella norma.
Ese marco estaba plenamente en aplicación cuando se produjo la avalancha de Ceuta, el 30 de julio.
Lo que se ha anunciado no es esa casilla, sino otra distinta: un nuevo marco europeo de respuesta de emergencia, activable «bajo un conjunto de criterios estrictamente definidos» y que permitirá «una flexibilidad limitada en el tiempo y estrictamente definida de los procedimientos ordinarios».
Ni los criterios ni la flexibilidad fueron precisados, aunque en Bruselas se da por descontado que el segundo extremo apunta a una suspensión temporal del examen de solicitudes de asilo. Es, en su diseño, un mecanismo puramente procedimental: describe un umbral de llegadas, no un responsable de las llegadas.
Obsérvese bien la operación, porque es de manual. El Reglamento ofrecía dos puertas: una que no obligaba a nombrar a nadie —la llegada masiva que vuelve disfuncional el sistema de un Estado miembro— y otra que sí, porque se define por referencia a un tercer Estado.
No se cruzó ninguna de las dos. Y la respuesta institucional no ha consistido en explicar por qué se descartaba la segunda, sino en anunciar una tercera vía que no exige pronunciarse sobre ninguna. El Derecho de la Unión no carecía de instrumento: carecía de voluntad de emplear el que ya tenía.
Los indicios podían no bastar para declarar probada la instrumentalización. Bastaban para exigir una explicación pública de por qué esa hipótesis no merecía ni ser examinada.
La aritmética de la imputación
Cualquiera que haya trabajado en un procedimiento sabe que la elección del imputado es la primera decisión y la que condiciona todas las demás. En la esfera internacional funciona igual, con una diferencia: allí la elección no la hace un instructor aplicando indicios, sino un cálculo aplicando costes.
Imputar al traficante no cuesta nada. El traficante no tiene embajada que retire consultas, ni acuerdo pesquero que suspender, ni voto que inclinar en ningún foro multilateral, ni la capacidad material de abrir y cerrar una puerta.
Es el imputable perfecto: real —las redes existen, operan y en julio hicieron caja con una lectura groseramente falsa de la sentencia del Tribunal Supremo sobre el rechazo en frontera— y a la vez políticamente gratuito. Se le puede sancionar y congelarle activos sin que nadie llame a Bruselas a protestar.
Imputar a un tercer Estado tiene precio. Y en este caso el precio está ya presupuestado, sólo que en sentido contrario.
La Unión negocia con Rabat una asociación estratégica y global que aspira a cerrarse antes de fin de año, concebida a imagen del memorando suscrito con Egipto en 2024 y dotado con 7.400 millones de euros.
Tras la crisis de Ceuta, según fuentes comunitarias, Bruselas no ha recortado sino aumentado los recursos que ese paquete destinará a seguridad, migración y gestión de fronteras.
Dicho de otro modo: el episodio que justificaba, cuando menos, examinar la casilla de la instrumentalización ha servido para ampliar la transferencia al único sujeto al que esa casilla podía señalar.
No hace falta atribuir cinismo a nadie para explicarlo. Basta la aritmética. Una institución que está a punto de firmar un cheque no abre un expediente contra el destinatario del cheque. Imputación y subvención son incompatibles en la misma mesa, y cuando hay que elegir, la Unión ha vuelto a elegir la opción que no obliga a renegociar nada.
Madrid tampoco quiso escribir el nombre
Sería cómodo, y sería falso, dejar la cuenta entera en Bruselas.
España tampoco ha pedido la activación de ese reglamento. Solicitó apoyo operativo de Frontex, de Europol y de la Agencia de Asilo de la Unión Europea para el triaje de quienes permanecían en Ceuta, y es de justicia reconocerlo porque en este debate abunda la trampa contraria. Pero la declaración formal de crisis es otra cosa, y no consta que se haya solicitado.
Llama tanto más la atención cuanto que la premisa fáctica la había fijado el propio Consejo de Ministros: el Real Decreto 681/2026, de 25 de agosto, por el que se declaró la situación de interés para la Seguridad Nacional en Ceuta, reconoce que la llegada masiva y simultánea del 30 de julio superó las capacidades ordinarias de gestión, acogida, asistencia y seguridad ciudadana. Ese enunciado es, casi palabra por palabra, el supuesto de hecho de la norma europea que nadie invocó.
Por qué no se invocó admite dos respuestas, y ninguna resulta cómoda. España podía haber pedido la activación por la vía de las llegadas masivas, que no obliga a escribir el nombre de nadie y abre reubicaciones, financiación y solidaridad reforzada; el único reconocimiento que esa vía exigía —que el sistema había quedado desbordado— ya lo había hecho el Consejo de Ministros por real decreto.
Y podía, además, aportar los indicios disponibles y pedir que la Comisión examinara si había concurrido instrumentalización.
No hizo ni lo uno ni lo otro. De la segunda omisión la explicación es fácil de adivinar, y conviene decirla sin coartada: esa puerta obligaba a escribir «Marruecos» en un documento dirigido a la Comisión Europea. Madrid lleva dos décadas construyendo con Rabat una relación bilateral —más discreta, más flexible, más opaca— cuya premisa de funcionamiento es precisamente no escribir ese nombre en ningún papel que circule por Bruselas.
Hay argumentos serios del otro lado y el análisis obliga a exponerlos. Alegar instrumentalización estigmatiza a un vecino con el que habrá que seguir tratando mañana; invita a la reciprocidad en expedientes donde España es vulnerable —pesca, aduanas, espacio aéreo, menores no acompañados—; y el canal bilateral, con todos sus vicios, produjo en pocos días el retorno de la inmensa mayoría de quienes habían cruzado.
Quien sostenga que la discreción salió rentable a corto plazo dispone de datos para sostenerlo, y no seré yo quien los niegue.
La objeción no es de eficacia, sino de plazo: lo que se ahorra en el episodio se paga en la renovación siguiente, y cada renovación de este contrato ha sido más cara que la anterior. Y ese argumento, en todo caso, sólo cubre la segunda puerta. Para no haber cruzado la primera no hay coartada diplomática que valga.
El expediente donde la palanca sí existía
Se dirá que Europa no tiene con qué presionar a Rabat, que la geografía manda y que quien necesita al vecino no puede permitirse incomodarlo. Es el argumento habitual, y es falso. La prueba de que es falso no está en un análisis estratégico discutible, sino en una sentencia.
El 4 de octubre de 2024, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea confirmó la anulación de los acuerdos comercial preferencial y pesquero con Marruecos en lo que se refería al Sáhara Occidental, por haberse celebrado sin el consentimiento del pueblo de un territorio distinto y separado, con vulneración de los principios de libre determinación y de efecto relativo de los tratados.
Difícil imaginar una palanca mejor entregada: no un gesto político opinable, sino un pronunciamiento firme de la propia jurisdicción de la Unión que colocaba en manos de la Comisión un expediente económico de primer orden.
Véase qué se hizo con ella. Veinte días después, el 24 de octubre, la Comisión pidió al Tribunal (con el respaldo formal de España y Francia) que rectificara los párrafos de las sentencias que precisaban el estatuto del territorio y el desplazamiento de su población.
El 3 de octubre de 2025, un día antes de que expirase el plazo de doce meses fijado por el propio Tribunal, el Diario Oficial publicó la aplicación provisional de un acuerdo modificado que extiende las preferencias arancelarias a los productos originarios del Sáhara Occidental sometidos al control de las autoridades aduaneras marroquíes. Y en enero de 2026 el Consejo autorizó reabrir la negociación pesquera.
Doce meses de trabajo institucional continuado. No para convertir la sentencia en palanca, sino para restablecer el flujo comercial pese a ella. Eso es lo que significa, traducido a términos operativos, preferir seguir comerciando: no una inercia ni una pereza burocrática, sino un esfuerzo deliberado, con juristas, negociadores y calendario, orientado a que una victoria jurídica no produjera ninguna consecuencia política. Quien es capaz de desplegar esa energía para no usar una palanca no puede alegar después que carecía de palancas.
Coerción híbrida en el este, atestado policial en el sur
La confesión más clara de ese discurso no está en su parte migratoria, sino unos minutos antes.
Von der Leyen propuso lo que ella misma llamó un artículo 4 europeo: un protocolo de emergencia de seguridad para incidentes que no alcanzan el umbral de la agresión armada pero amenazan la seguridad nacional —ciberataques, sabotajes, incendios provocados, incursiones de drones—, con un mecanismo de consulta entre Estados de inspiración atlántica.
Toda la construcción descansa sobre una premisa explícita: detrás de esos incidentes hay Estados, y por eso Europa debe responder como bloque.
Compárese con el tratamiento reservado al sur. Ante un episodio que la misma oradora acababa de describir como movimientos masivos orquestados y utilizados como arma, la respuesta no es un protocolo de consulta frente a una coerción estatal, sino un marco de flexibilidad procedimental y un refuerzo de Frontex para acelerar retornos, mejorar la alerta temprana y estrechar la cooperación con terceros países.
Es decir, más medios para gestionar la consecuencia y ni una palabra sobre la causa. Repárese además en la paradoja de la última pieza: la cooperación reforzada con terceros países significa, en la práctica, más recursos para el mismo vecino cuya conducta habría que examinar. El remedio que se propone y el objeto que no se investiga son el mismo sujeto.
Vengo sosteniendo desde Ceuta que la Unión aplica al flanco oriental una doctrina y al meridional una gestión, y no lo repetiré entero. La novedad es que ya no cabe alegar ignorancia conceptual ni carencia de instrumentos. La misma persona, el mismo día y desde el mismo estrado ha dibujado las dos respuestas: para el dron que cruza una frontera báltica hay un adversario y un artículo; para las setenta mil personas que rodearon a nado un espigón en Ceuta hay un traficante y un procedimiento.
El nombre que falta
Conviene ser exacto, porque la exactitud resulta aquí más severa que la denuncia. No está acreditado que Rabat orquestara la avalancha del 30 de julio, y para el reproche que importa tampoco hace falta. El reproche es que existía un procedimiento que obligaba a calificar formalmente la situación y en cuyo seno cabía plantear y evaluar la instrumentalización.
España no lo promovió; la Comisión no ha explicado por qué esa hipótesis quedó fuera de su respuesta. No se ha exonerado a nadie: se ha renunciado a preguntar, que es una forma más elegante y más duradera de exonerar.
Hay una diferencia elemental entre no saber quién es responsable y decidir no averiguarlo. Lo primero es una limitación del conocimiento, y se remedia preguntando. Lo segundo es una decisión política, y sólo se remedia cambiando de decisión.
Lo que el discurso de Estrasburgo ha confirmado es que la Unión ha construido su respuesta sin formular la pregunta que incomodaba al socio del que depende, y que el sujeto imputable se eligió antes de que los hechos estuvieran esclarecidos, no después.
El Derecho penal —la mafia, el traficante, la red— es lo que queda cuando la política ya ha decidido que no habrá imputación de Estado.
Es la categoría de reserva, la que se activa cuando examinar la responsabilidad de un Estado sale demasiado caro.
Y funciona precisamente porque es verdadera a medias: las mafias existen, cobran y matan. Sólo que no deciden en qué orilla se relaja la vigilancia, ni cobran por volver a apretarla.
Europa sabe perfectamente quién tiene la mano en la otra hoja de la puerta. Ha calculado que le sale más barato perseguir a quien cobra por enseñar el camino hasta ella.
