Una enmienda sobre nacionalidad que se cuela en una reforma educativa. Una Exposición de Motivos que abandona la generalidad de la norma para señalar a una persona con nombre propio. Una ley cuyas consecuencias obligan después a rectificarla. Enmienda, decreto y ley. Tres episodios distintos y una misma cuestión: cómo se está legislando.
Hay cosas que entran en las leyes por la puerta principal y otras que se cuelan de matute. El problema empieza cuando lo excepcional deja de ser picardía parlamentaria y se convierte en técnica legislativa.
Falta de conexión material
En el Congreso se tramita un proyecto de ley sobre Educación: ratios de alumnos, jornada lectiva, condiciones de los docentes.
Pero una de las enmiendas presentadas pretende modificar, dentro de esa reforma educativa, la disposición adicional octava de la Ley de Memoria Democrática, conocida como «ley de nietos», en materia de adquisición de la nacionalidad española.
Educación por un lado. Memoria Democrática por otro. Nacionalidad por un tercero. Y, al final del recorrido, censo electoral. Todo cabe en la misma maleta.
Los letrados de la Cámara han advertido de la falta de conexión material entre ambas materias. Basta una pregunta elemental: ¿Qué hace una modificación sobre nacionalidad dentro de una ley educativa?
El Tribunal Constitucional exigie una conexión mínima de homogeneidad entre una enmienda y la iniciativa que pretende modificar. No es una manía de juristas puntillosos. Una enmienda ajena al objeto de una ley dificulta el debate, y permite introducir por una vía lateral lo que debería recorrer su propio procedimiento.
De ahí sus muchos nombres: enmiendas intrusas, troyanas, piratas, jinetes legislativos, de contrabando. O, dicho con el castellano de Delibes, de matute.
Una ley no debería saber su nombre
No es el único síntoma. En uno de los recientes decretos sobre vivienda, la parte expositiva descendió hasta identificar con nombre propio a una mujer de 87 años cuya situación estaba en el origen de una de las medidas adoptadas.
El caso podrá ser dramático y merecer una respuesta de los poderes públicos. Pero plantea una cuestión distinta: qué idea tenemos de una norma jurídica. Una ley no debería saber cómo se llama su destinatario.
La vieja construcción de la ley descansa sobre dos cualidades que parecen haber perdido atractivo: generalidad y abstracción. La norma no nace para resolver el caso de Fulano o Mengana, sino para establecer qué debe ocurrir cuando cualquier ciudadano se encuentre en esa situación.
Precisamente porque las personas son distintas, la ley intenta establecer una regla común.
Las Directrices de Técnica Normativa aprobadas por el Consejo de Ministros recuerdan que las disposiciones deben avanzar de lo general a lo particular y de lo abstracto a lo concreto. Y que las partes expositivas deben explicar objeto, finalidad y antecedentes de la norma, dejando fuera exhortaciones y declaraciones didácticas o laudatorias.
No parece una exigencia revolucionaria. Es simplemente técnica legislativa.
Saber a qué atenerse
La expresión puede parecer asunto reservado a profesores, letrados parlamentarios y funcionarios particularmente escrupulosos. No lo es.
La técnica legislativa sirve a un principio bastante más importante: la seguridad jurídica.
El ciudadano necesita saber a qué atenerse: qué está prohibido y qué puede esperar razonablemente de los poderes públicos. Para eso las normas tienen que ser comprensibles, previsibles y coherentes.
Seguridad jurídica no significa inmovilidad. Una sociedad que cambia necesita leyes que cambien con ella. El problema comienza cuando esa necesidad se convierte en licencia para despreciar la manera de cambiarlas.
España dispone de numerosos centros de producción normativa: Unión Europea, Estado, comunidades autónomas, diputaciones, ayuntamientos. A ellos se añade una realidad social que exige respuestas cada vez más rápidas. El resultado es un mundo de leyes desbocadas en el que la cantidad conspira contra la calidad. Y cuanto mayor es la selva normativa, mayor debería ser el cuidado del legislador.
Las cicatrices
Hay errores de técnica legislativa que provocan desconcierto. Otros dejan cicatrices.
La Ley Orgánica de garantía integral de la libertad sexual, conocida como ley del «solo sí es sí», tuvo que ser modificada meses después de entrar en vigor para corregir efectos no deseados de los nuevos marcos penales.
Legislar no termina cuando una mayoría pulsa el botón de votación. Una ley produce consecuencias y la calidad normativa consiste también en anticiparlas.
Las formas
La mala técnica legislativa suele disculparse como una imperfección secundaria. Lo importante —se dice— es resolver el problema; el procedimiento pertenece a las formas. Pero las formas no son el envoltorio del Estado de Derecho. Forman parte de su contenido.
Una enmienda que entra donde no corresponde, una disposición escondida en una ley que trata de otra cosa o una norma construida para resolver un supuesto individual hacen más difícil saber qué ha decidido el poder y mediante qué procedimiento.
Para eso existen los procedimientos. Las instituciones liberales nacieron de una saludable desconfianza: cuanto más convencido esté el poder de la bondad del fin que persigue, más importantes resultan las reglas para alcanzarlo.
El fin no sanea el procedimiento. A despreciar las formas cuando estorban se le llamaba antes inverecundia. Desvergüenza, para entendernos.
Tampoco una mayoría parlamentaria convierte una mala ley en una buena norma. Puede convertirla en Derecho vigente, que es cosa distinta.
La técnica legislativa no es una cuestión de estilo. Sirve para procurar que el ciudadano no tenga que adivinar qué es Derecho, por dónde ha entrado y cuánto tardará en volver a cambiar.
Las leyes pueden y deben modificarse cuando la realidad lo exige. Lo que no debería cambiar según la conveniencia del momento son las reglas para hacerlas.
Porque cuando las leyes empiezan a entrar de matute, lo que termina saliendo por la puerta es la seguridad jurídica.
