Propiedad, función social y límites del intervencionismo en la Constitución económica
Hay palabras que envejecen mal. Algunas necesitan años. Otras, apenas unas horas.
El Real Decreto-ley 26/2026, de 29 de septiembre, por el que se adoptaban medidas urgentes para la protección de la función social de la vivienda y la ampliación de la oferta de vivienda asequible, proclamaba en su preámbulo que “el acuerdo y apoyo social mayoritario a la parte dispositiva de esta norma es incontestable”. También afirmaba que las XIV y XV Legislaturas habían promovido un “inapelable número de avances en derechos sociales”.
La contundencia de semejantes afirmaciones resulta singular en una disposición normativa. Pero quiso la realidad parlamentaria añadir una paradoja difícilmente mejorable: aprobado por el Consejo de Ministros el 29 de septiembre, publicado el día 30 y en vigor desde el 1 de octubre, el Congreso de los Diputados acordó su derogación el 2 de octubre, conforme al artículo 86.2 de la Constitución.
No interesa aquí convertir esa derrota parlamentaria en argumento jurídico. Una norma no es constitucional porque obtenga muchos votos ni deja de serlo porque no los consiga. Sí interesa, en cambio, detenerse en algo bastante más profundo: la concepción de la propiedad, de la vivienda y de las relaciones entre el Estado y los ciudadanos que subyace a una parte de la legislación española de los últimos años.
Porque detrás de la legítima preocupación por uno de los problemas sociales más graves de nuestro tiempo —la dificultad de acceso a una vivienda digna y asequible— empieza a consolidarse una idea que merece ser examinada con cuidado: que una parte creciente del coste de solucionar ese problema público puede trasladarse sobre una categoría concreta de ciudadanos, los propietarios de viviendas.
Y entonces conviene volver a leer la Constitución.
Vivienda y propiedad: la Constitución exige equilibrio, no subordinación
El artículo 47 CE proclama que todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada y ordena a los poderes públicos promover las condiciones necesarias y establecer las normas pertinentes para hacerlo efectivo.
Nada hay que objetar a la importancia constitucional de ese mandato. Pero nuestra Constitución no comienza ni termina en el artículo 47.
El artículo 33.1 reconoce el derecho a la propiedad privada. Su apartado segundo establece ciertamente que su función social delimitará su contenido de acuerdo con las leyes, mientras que el tercero garantiza que nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con las leyes.
Y el artículo 38 reconoce la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado, cuyo ejercicio los poderes públicos deben garantizar y proteger.
Aquí reside uno de los rasgos esenciales de lo que la doctrina ha denominado nuestra Constitución económica.
La Constitución de 1978 no consagró un modelo económico liberal puro, inmune a la intervención pública. Sería jurídicamente insostenible afirmarlo. Reconoce la función social de la propiedad, admite la planificación económica, ordena promover una distribución más equitativa de la renta y contiene numerosos mandatos de intervención dirigidos a los poderes públicos.
Pero tampoco constitucionalizó una economía en la que la propiedad privada y la libertad de empresa queden subordinadas sin límites a cualquier objetivo social definido por las mayorías políticas de cada momento.
Nuestra Constitución económica es una Constitución de equilibrios. Y precisamente por ello la discusión interesante no consiste en enfrentar simplistamente el derecho a la vivienda con el derecho de propiedad.
La pregunta es otra: ¿hasta dónde puede llegar la función social de la propiedad antes de transformar al propietario en instrumento obligado de una política pública cuya responsabilidad constitucional corresponde a los poderes públicos?
Hay algo elemental en el artículo 47 CE que quizá hemos dejado de mirar por demasiado evidente.
¿A quién encomienda la Constitución hacer efectivo el derecho a una vivienda digna?
A “los poderes públicos”.
Son ellos quienes deben promover las condiciones necesarias. Son ellos quienes deben establecer las normas pertinentes. Son ellos quienes deben regular la utilización del suelo conforme al interés general para impedir la especulación.
La Constitución no dice que el ciudadano propietario de una vivienda quede convertido por ese solo hecho en prestador subsidiario del Estado social.
Naturalmente, la propiedad tiene una función social. Y esa función puede justificar limitaciones relevantes de las facultades dominicales. Así lo viene reconociendo desde antiguo la jurisprudencia constitucional.
Pero una cosa es delimitar la propiedad atendiendo a su función social y otra diferente sería concluir que toda carga impuesta al propietario resulta constitucionalmente admisible siempre que el legislador invoque el derecho a la vivienda.
La función social del artículo 33.2 CE no puede operar como una cláusula en blanco. Si así fuera, el reconocimiento constitucional de la propiedad del apartado primero quedaría prácticamente a disposición del legislador ordinario.
Y no parece esa una lectura constitucionalmente satisfactoria.
No se trata, además, de construir ahora un límite al legislador que resulte extraño a nuestra jurisprudencia constitucional. La doctrina viene de lejos. La STC 37/1987, de 26 de marzo, seguramente la resolución de referencia sobre la función social de la propiedad, dejó establecidas las dos caras de una misma garantía constitucional.
Por una parte, la función social no constituye un mero límite externo al dominio, sino que integra su propia configuración constitucional y permite al legislador imponer restricciones e incluso deberes positivos al propietario. Pero, por otra, esa incorporación de exigencias colectivas encuentra también un límite: no puede llegar a “anular la utilidad meramente individual del derecho”.
La idea adquirió una significación todavía más próxima al problema de la vivienda en la STC 89/1994, de 17 de marzo, dictada precisamente en materia de arrendamientos urbanos. El Tribunal formuló entonces la cuestión en términos de equilibrio: la intervención legislativa no puede constreñir la propiedad con tal intensidad que desaparezca su contenido esencial, reducido en último término —decía la sentencia— a la utilidad individual del derecho o a su conversión en un equivalente económico.
Ese es precisamente el punto que no debería perderse en el actual debate sobre la vivienda. La función social puede delimitar la propiedad; lo que no puede hacer es convertir su reconocimiento constitucional en puramente nominal.
Entre la propiedad absoluta que la Constitución no reconoce y la disponibilidad absoluta de la propiedad por el legislador existe un espacio constitucional que es, precisamente, el que corresponde preservar.
Del derecho a la vivienda a una intervención cada vez más intensa del mercado
El Real Decreto-ley 26/2026 resulta particularmente interesante porque su propia parte expositiva permite observar el marco político y axiológico desde el que se construyó la regulación.
Su primera afirmación ya resulta significativa. Tras invocar el artículo 47 CE, el preámbulo sostiene que se “subraya la función social de la vivienda frente a otras consideraciones” y relaciona la vivienda con el disfrute de otros derechos constitucionales.
La función social de la propiedad es indiscutiblemente constitucional.
Lo que resulta más discutible es presentar el conflicto constitucional como si existiera una suerte de jerarquía apriorística que permitiera situar una determinada interpretación del artículo 47 “frente” a los demás bienes constitucionalmente protegidos.
Los derechos y principios constitucionales no suelen relacionarse mediante la eliminación de uno en beneficio de otro. Exigen ponderación, conciliación y proporcionalidad.
Más llamativo todavía es el momento en que el preámbulo abandona prácticamente la explicación jurídica para introducir una valoración política de la acción gubernamental: las XIV y XV Legislaturas habrían producido un “inapelable número de avances” sociales y el respaldo mayoritario a las medidas que se aprobaban sería “incontestable”.
¿Es esa la función de una exposición de motivos?
Toda norma responde inevitablemente a una decisión política. Eso forma parte de la democracia parlamentaria y no debería escandalizar a nadie. Pero existe una diferencia entre explicar las razones que justifican una norma y utilizar su preámbulo para proclamar la excelencia de la actuación política de quienes la dictan.
La ley no debería necesitar elogiarse a sí misma. Mucho menos declarar “incontestable” aquello que, por definición, en una democracia constitucional puede y debe ser discutido.
El episodio parlamentario posterior hizo especialmente desafortunada la expresión: aquello cuyo respaldo se presentaba como incontestable fue expresamente derogado por el Congreso el 2 de octubre.
El alcance material de la norma tampoco era menor.
Estamos hablando de un Real Decreto-ley de 96 páginas, articulado en seis títulos, veinte artículos, dos disposiciones adicionales, dos transitorias, una derogatoria y once disposiciones finales.
Entre otras medidas, establecía hasta el 31 de diciembre de 2028 determinadas limitaciones a adquisiciones de viviendas realizadas por entidades cuyo objeto comprendiera la adquisición onerosa de inmuebles cuando el precio fuera inferior al 70 por ciento de su valor de tasación; introducía nuevas medidas relacionadas con desahucios de personas vulnerables; modificaba la Ley de Arrendamientos Urbanos, la Ley por el derecho a la vivienda y la Ley de Enjuiciamiento Civil; y contenía una extensa batería de medidas fiscales.
No todas esas medidas merecen idéntica valoración jurídica ni responden a la misma lógica. Precisamente por eso sería injusto describir la norma simplemente como un ataque a la propiedad.
Había también incentivos fiscales y medidas dirigidas a aumentar la oferta de vivienda asequible. La Agencia Tributaria destacó, por ejemplo, reducciones de hasta el 100 por ciento en determinados rendimientos del capital inmobiliario, una deducción para determinados arrendatarios y una exención de ciertas ganancias obtenidas mediante transmisiones de vivienda al sector público para destinarlas a vivienda social o asequible.
Pero, contemplada en conjunto y situada dentro de la evolución legislativa de estos últimos años, aparece una cuestión que merece una reflexión más amplia.
Cada nueva dificultad en el acceso a la vivienda parece suscitar una nueva intervención sobre el precio, la duración del contrato, la recuperación posesoria, la condición del propietario, la utilización del inmueble o las condiciones de entrada y salida del mercado.
El problema no consiste en que el mercado inmobiliario esté regulado. Siempre lo ha estado y necesariamente debe estarlo. El problema aparece cuando la regulación comienza a sustituir progresivamente los elementos esenciales sobre los que opera el propio mercado.
Conviene aquí evitar afirmaciones maximalistas.
No sería correcto sostener que el Tribunal Constitucional haya declarado incompatible con la Constitución la actual política de intervención del mercado residencial.
Ha sucedido, en aspectos importantes, precisamente lo contrario.
La jurisprudencia constitucional recaída sobre la Ley 12/2023, por el derecho a la vivienda, ha reconocido un margen amplio al legislador para desarrollar el artículo 47 CE y para establecer delimitaciones derivadas de la función social de la propiedad.
La STC 26/2025 examinó expresamente la impugnación de las limitaciones de renta introducidas en determinados contratos de arrendamiento situados en zonas de mercado residencial tensionado frente al argumento de que vulneraban el artículo 33 CE.
Por tanto, quien pretenda sostener seriamente una crítica constitucional de estas políticas debe partir de esa realidad jurisprudencial y no ocultarla.
Pero esa misma sentencia contiene una enseñanza de enorme importancia.
La Ley 12/2023 había impuesto determinados requisitos procesales a quienes pretendieran recuperar la posesión de inmuebles, relacionados con la acreditación de la vulnerabilidad de las personas ocupantes.
El Tribunal reconoció que esas previsiones perseguían una finalidad constitucionalmente legítima vinculada al artículo 47 CE. Y, sin embargo, las declaró inconstitucionales.
¿Por qué?
Porque la legitimidad del fin no convierte automáticamente en legítimo cualquier medio utilizado para alcanzarlo.
La STC 26/2025 consideró que las cargas impuestas no superaban el juicio de proporcionalidad porque existían otras vías menos lesivas para conseguir la protección de las personas vulnerables. El Tribunal declaró vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva, tanto en el acceso al proceso como en la ejecución de resoluciones judiciales firmes.
Ahí encontramos probablemente la clave constitucional de todo el debate. Una finalidad social constitucionalmente legítima no inmuniza frente al control constitucional los instrumentos utilizados para conseguirla.
El artículo 47 no deroga el artículo 24. Como tampoco deroga el artículo 33, el artículo 38 ni el principio de seguridad jurídica del artículo 9.3 CE.
La pregunta incómoda: ¿quién debe pagar la política social de vivienda?
Llegamos entonces a la cuestión más incómoda.
Supongamos una familia vulnerable que no puede pagar el alquiler y carece de alternativa habitacional.
El Estado social no puede permanecer indiferente.
Pero ¿quién debe soportar económicamente esa protección? ¿La comunidad política en su conjunto mediante los presupuestos públicos? ¿O el propietario concreto de la vivienda?
La diferencia no es menor.
En el primer caso estamos ante una política social financiada solidariamente por todos conforme a las reglas constitucionales del sistema tributario.
En el segundo, el coste de una política destinada a proteger a una persona vulnerable se concentra sobre otro ciudadano determinado por una circunstancia: ser propietario del inmueble que aquella ocupa.
Puede haber situaciones excepcionales en las que resulte constitucionalmente justificable imponer temporalmente determinadas cargas.
Pero convertir esa excepción en técnica ordinaria de política pública plantea un problema de justicia distributiva que raramente ocupa el centro del debate.
El pequeño propietario que adquirió una vivienda con sus ahorros, quien heredó el piso de sus padres o quien complementa su pensión mediante una renta arrendaticia no es el causante de la escasez de vivienda pública ni el responsable de que una familia se encuentre en situación de vulnerabilidad.
Tampoco desaparece esta cuestión porque el legislador establezca tratamientos diferentes para el denominado “gran tenedor”.
La mayor capacidad patrimonial puede justificar regulaciones diferenciadas cuando exista una razón objetiva y proporcionada. Lo que no resuelve por sí sola es la cuestión conceptual: qué cargas corresponde soportar al patrimonio privado y cuáles deben financiarse colectivamente como política pública.
El problema de la vivienda es social.
Precisamente por eso parece razonable preguntarse si su coste debe ser también social.
Y aquí aparece una frontera constitucional particularmente delicada. Una cosa es la delimitación general del contenido de la propiedad derivada de su función social y otra el sacrificio singular que, por su intensidad, pueda aproximarse materialmente a una privación de facultades patrimoniales.
La primera encuentra su fundamento en el artículo 33.2 CE; la segunda obliga a mirar también al artículo 33.3 y a las garantías que acompañan a toda privación por causa de utilidad pública o interés social.
No se trata de afirmar que toda limitación de rentas, suspensión de lanzamiento o prórroga contractual constituya una expropiación. Evidentemente no es así.
Se trata de formular la pregunta que el análisis constitucional no debería eludir: ¿en qué momento una obligación general inherente a la función social deja de ser propiamente delimitadora y comienza a imponer sobre determinados titulares un sacrificio especial en beneficio de la colectividad?
Porque, si el beneficiario último de la medida es la sociedad —que legítimamente quiere evitar que una familia vulnerable pierda su vivienda sin disponer de alternativa—, resulta también legítimo preguntarse por qué el coste de alcanzar ese objetivo ha de recaer específicamente sobre el propietario afectado y no sobre esa misma sociedad mediante los instrumentos fiscales y presupuestarios del Estado social.
Los efectos económicos: oferta, seguridad jurídica y legislación de urgencia
Existe además una dimensión económica que el Derecho no debería ignorar.
El precio es una señal, no una declaración moral.
Cuando existe una oferta insuficiente frente a una demanda elevada, intervenir el precio puede proporcionar alivio inmediato a quienes ya disfrutan de una vivienda arrendada. Pero la cuestión no termina ahí.
Hay que preguntarse también qué efecto produce la regulación sobre quien está considerando poner una vivienda en alquiler.
Si la percepción del propietario es que no podrá determinar libremente la renta dentro de límites razonables, que tendrá crecientes dificultades para recuperar el inmueble, que las condiciones contractuales pueden modificarse por sucesivas reformas legislativas y que una situación de vulnerabilidad ajena puede traducirse en la prolongación forzosa de una relación que pretendía extinguir, algunos propietarios pueden decidir abandonar el mercado residencial ordinario.
Y si disminuye la oferta mientras permanece o aumenta la demanda, el perjudicado puede terminar siendo precisamente quien busca vivienda.
No estamos, además, ante una preocupación meramente teórica. El Informe Anual 2025 del Banco de España ofrece un dato que debería incorporarse al debate. El peso relativo de las nuevas viviendas que entran en el mercado del alquiler descendió del 13,3 por ciento en 2020 al 11,3 por ciento en 2024.
La institución advierte de que la caída de esos flujos de entrada, junto con la evolución del precio de los nuevos contratos, sugiere una disminución de la oferta de vivienda en alquiler residencial frente a una demanda creciente.
Naturalmente, estos datos no permiten atribuir esa evolución exclusivamente a la regulación, ni demuestran por sí solos que toda limitación de rentas sea equivocada. En el mercado de la vivienda confluyen factores numerosos y complejos.
Pero tampoco parece razonable ignorar los efectos que las decisiones regulatorias pueden producir sobre la oferta. El propio Banco de España ha señalado la rigidez de la oferta y recomendado, junto al incremento del parque público de alquiler asequible, el diseño de una regulación que estimule la oferta residencial tanto de particulares como de operadores profesionales.
Ese debería ser un criterio decisivo para evaluar cualquier política de vivienda: no solamente qué protección proporciona hoy a quien ya ocupa una vivienda, sino qué efectos produce mañana sobre quien todavía está buscando una.
Esto no demuestra por sí solo que toda regulación de rentas sea equivocada. Tampoco permite ignorar los efectos sociales que pueden producir mercados extremadamente tensionados.
Obliga, simplemente, a algo que debería ser elemental en cualquier política pública: examinar no sólo la intención de una medida, sino también sus consecuencias.
Una política de vivienda no debería juzgarse por la intensidad de su retórica protectora, sino por el número de viviendas que consigue poner razonablemente al alcance de quienes las necesitan.
Existe además otro elemento constitucional frecuentemente olvidado: la seguridad jurídica.
El mercado inmobiliario trabaja necesariamente a largo plazo.
Quien compra una vivienda, quien promueve un edificio, quien financia una construcción o quien decide destinar un inmueble al alquiler adopta decisiones cuyos efectos económicos se proyectarán durante décadas.
Por eso la estabilidad normativa tiene valor económico.
Si las reglas sobre duración de los contratos, actualización de rentas, recuperación posesoria, tributación, viviendas tensionadas, grandes tenedores y protección frente a desahucios experimentan modificaciones continuas, aparece un riesgo regulatorio que necesariamente entra en los cálculos de quien debe invertir.
El artículo 9.3 CE garantiza la seguridad jurídica. No significa petrificación del ordenamiento.
El legislador puede cambiar las normas y debe hacerlo cuando cambian las necesidades sociales. Pero existe una diferencia entre evolución legislativa y provisionalidad normativa permanente.
Y la utilización reiterada del decreto-ley en una materia estructural como la vivienda merece, al menos, una reflexión.
El artículo 86.1 CE permite al Gobierno dictar decretos-leyes “en caso de extraordinaria y urgente necesidad”.
Estamos ante una potestad constitucional perfectamente legítima, pero excepcional.
Resulta por ello llamativo que el propio Real Decreto-ley 26/2026 describiera algunas de sus medidas en términos estructurales mientras utilizaba como vehículo normativo una disposición legislativa provisional.
La vivienda constituye hoy un problema urgente. Difícilmente puede negarse.
Pero muchas de sus causas son estructurales: escasez de oferta en determinadas zonas, insuficiencia del parque público, lentitud urbanística, costes de construcción, concentración de población y actividad económica, evolución demográfica, financiación y disponibilidad de suelo, entre otras.
Y los problemas estructurales requieren normalmente políticas estructurales.
El decreto-ley puede ser necesario para atender una emergencia.
Más discutible resulta convertir la legislación de urgencia en el procedimiento habitual para reformar repetidamente las reglas fundamentales de un mercado tan complejo.
La Constitución exige para el decreto-ley una “extraordinaria y urgente necesidad” y obliga al Congreso a pronunciarse expresamente sobre su convalidación o derogación. En este caso el mecanismo constitucional funcionó exactamente como estaba previsto.
El Congreso decidió no mantener la norma.
Más Estado no significa necesariamente cargar más obligaciones sobre el propietario
Quizá quede todavía una reflexión anterior al Derecho.
El debate público sobre vivienda está generando categorías morales cada vez más simples. De un lado, el inquilino vulnerable. Del otro, el propietario. Y alrededor de ambos se construyen con demasiada facilidad papeles de víctima y responsable.
La realidad es bastante más compleja.
Hay fondos de inversión y pequeños ahorradores. Hay propietarios de decenas de viviendas y propietarios de una segunda vivienda adquirida para complementar una pensión. Hay arrendadores ejemplares y otros que incumplen sus obligaciones. Hay inquilinos vulnerables y otros que no lo son. Hay incumplimientos contractuales de una y otra parte.
El Derecho debería resistirse a convertir categorías jurídicas en categorías morales.
Ser propietario no constituye un mérito. Pero tampoco una culpa. La propiedad privada continúa siendo un derecho constitucional. Y el arrendamiento continúa siendo una relación jurídica bilateral de la que nacen derechos y obligaciones para ambas partes.
Cuando el lenguaje político transforma sistemáticamente una relación jurídica compleja en un conflicto entre grupos sociales, existe el riesgo de que la ley deje de buscar equilibrios y comience a identificar adversarios.
Por eso resulta particularmente perturbadora la introducción en el preámbulo de una norma jurídica de afirmaciones políticas calificadas por su propio autor como “inapelables” o “incontestables”.
En democracia casi nada debería ser incontestable. Y mucho menos la legislación.
Podría parecer paradójico, pero una crítica al intervencionismo no conduce necesariamente a reclamar la retirada del Estado. Quizá ocurra exactamente lo contrario.
Si existe una insuficiencia grave de vivienda asequible, los poderes públicos tienen un mandato constitucional para actuar.
Construyan vivienda pública. Movilicen suelo. Agilicen razonablemente el planeamiento y las licencias. Generen seguridad jurídica para aumentar la inversión y la oferta. Ayuden directamente a quienes carecen de recursos. Establezcan incentivos para que las viviendas vacías entren voluntariamente en el mercado. Protejan con recursos públicos a quienes atraviesan situaciones reales de vulnerabilidad. Persigan el fraude. Y regulen, por supuesto, allí donde la regulación resulte necesaria.
Pero no confundamos política social con desplazamiento de sus costes hacia sujetos privados determinados.
El Estado social cuesta dinero. Y una sociedad democrática debe decidir cuánto quiere gastar en él y financiarlo conforme a las reglas constitucionales de solidaridad y capacidad económica.
Lo intelectualmente cómodo consiste en reconocer un derecho y buscar inmediatamente a otro ciudadano al que imponerle la obligación de financiarlo.
Lo constitucionalmente más exigente consiste en que los poderes públicos asuman las consecuencias económicas de los derechos y principios sociales cuya efectividad tienen encomendada.
El problema de la vivienda no se resolverá mediante eslóganes. Tampoco mediante la demonización del propietario ni mediante la idealización del mercado.
Hay personas que no pueden acceder a una vivienda y esa realidad exige respuestas públicas. Pero precisamente porque el problema es grave debemos desconfiar de las soluciones demasiado sencillas.
La Constitución española ofrece un marco bastante más inteligente que el de la confrontación. Reconoce la propiedad privada y establece su función social. Reconoce la libertad de empresa y permite las exigencias derivadas de la economía general. Proclama el derecho a disfrutar de una vivienda digna y ordena a los poderes públicos hacerlo efectivo.
No obliga a sacrificar unos principios para realizar los otros.
Obliga a conciliarlos.
Y esa conciliación exige proporcionalidad, seguridad jurídica y una distribución razonable de las cargas.
El Real Decreto-ley 26/2026 tuvo una vida jurídica extraordinariamente corta. Entró en vigor el 1 de octubre y el Congreso acordó su derogación el día siguiente.
Pero las ideas que contenía no han desaparecido con él.
Continuarán formando parte del debate sobre vivienda y probablemente reaparecerán, bajo una u otra formulación, en futuras iniciativas legislativas.
Por eso conviene discutirlas. Sin dogmas. Sin convertir al inquilino en sospechoso. Sin convertir al propietario en culpable.
Y recordando algo elemental que parece haberse perdido entre tanta legislación de urgencia: el artículo 47 de la Constitución obliga a los poderes públicos a promover el acceso a la vivienda; no convierte al propietario privado en una Administración pública.
