La Junta Electoral Central (JEC) afronta este lunes una reunión especialmente relevante. Tendrá que trasladar a los responsables de los registros consulares españoles la orden dictada por el Tribunal Supremo para que se compruebe la existencia de un vínculo real con el exilio de quienes hayan adquirido —o pretendan adquirir— la nacionalidad española al amparo de la denominada «ley de nietos».
La decisión judicial introduce un giro importante en una controversia que ya había provocado una seria división dentro de la propia Junta.
El pasado 16 de julio, la mayoría de la JEC rechazó intervenir sobre las altas en el Censo Electoral de Residentes Ausentes (CERA) derivadas de la disposición adicional octava de la Ley de Memoria Democrática. Consideró que examinar las condiciones conforme a las cuales se estaba concediendo la nacionalidad excedía de sus competencias.
Cuatro de sus miembros —Carlos Vidal Prado, Vicente Magro Servet, Fernando Marín Castán y Javier Tajadura Tejada— discreparon frontalmente.
En un contundente voto particular sostuvieron que la Junta no solo tenía capacidad para intervenir, sino la «obligación de impedir que se amplíe el censo contra legem». Incluso dejaron planteada una pregunta que ahora adquiere una dimensión distinta: «Si la Junta Electoral Central no es la competente para poner fin a un incremento formidable e irreversible del censo en contra de lo previsto en la Ley, ¿quién lo sería?».
Dos meses después, es el Tribunal Supremo el que ha intervenido.
EL SUPREMO SUSPENDE CAUTELARMENTE LOS EFECTOS ELECTORALES
La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo ha atendido las medidas cautelares solicitadas por Vox e Iustitia Europa contra el acuerdo adoptado por la JEC el 16 de julio.
La decisión tiene un doble alcance.
Por una parte, afecta a quienes ya han sido incorporados al CERA después de obtener la nacionalidad española por esta vía: sus inscripciones quedan provisionalmente privadas de efectos electorales mientras se resuelve el procedimiento, salvo que acrediten documentalmente el vínculo con el exilio exigido.
Por otra, quedan paralizadas las nuevas incorporaciones al censo procedentes de futuras nacionalizaciones acogidas a este mecanismo si tampoco existe esa acreditación.
La clave está, por tanto, en la prueba.
El Supremo ordena a la JEC que requiera «de inmediato» a los responsables de los registros consulares para que expidan una certificación acreditativa de que los beneficiarios nacieron fuera de España y son hijos o nietos de españoles originarios que sufrieron exilio por las causas contempladas en la Ley de Memoria Democrática y perdieron o renunciaron a la nacionalidad española.
La decisión no resuelve todavía el fondo del litigio. Se trata de una medida cautelar. Pero modifica sustancialmente la situación existente hasta ahora.
UNA POLÉMICA QUE ESTALLÓ DENTRO DE LA PROPIA JEC
La intervención del Supremo cobra mayor relevancia a la luz de lo sucedido en julio dentro de la Junta Electoral Central.
El expediente 209/361 había situado sobre la mesa el posible impacto de la «ley de nietos» sobre el censo de españoles residentes en el extranjero.
La mayoría de la JEC decidió no valorar si las nacionalizaciones estaban provocando un incremento irregular del CERA. Su argumento fue competencial: correspondía a otros órganos determinar si la normativa utilizada para conceder la nacionalidad se ajustaba a Derecho.
Pero el voto particular de Vidal Prado, Magro, Marín Castán y Tajadura puso de manifiesto una circunstancia especialmente significativa: según explicaron, «la gran mayoría de miembros de la Junta Electoral Central» coincidían en que la Instrucción de 25 de octubre de 2022 de la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública contenía previsiones contrarias a la propia ley que pretendía desarrollar.
La discrepancia estaba, por tanto, en qué hacer ante esa situación.
La mayoría entendió que no podía actuar.
Los cuatro discrepantes defendieron exactamente lo contrario.
LA CLAVE NO ESTARÍA EN LA LEY, SINO EN LA INSTRUCCIÓN DE 2022
Este es uno de los aspectos fundamentales para comprender el conflicto.
La disposición adicional octava de la Ley de Memoria Democrática establece las condiciones para que determinados descendientes de españoles puedan optar a la nacionalidad.
Según el razonamiento desarrollado en el voto particular, deben concurrir requisitos relacionados con la condición originariamente española del ascendiente y con su exilio por razones políticas, ideológicas, de creencia o de orientación e identidad sexual.
El problema surge con la Instrucción de 25 de octubre de 2022 de la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública, dictada para aplicar la norma.
Su directriz séptima introdujo una presunción especialmente relevante: considera exiliados, sin necesidad de acreditar individualmente la causa de la salida, a los españoles que abandonaron España entre el 18 de julio de 1936 y el 31 de diciembre de 1955.
Es precisamente ahí donde se encuentra el núcleo jurídico del litigio.
Los cuatro miembros discrepantes de la JEC consideraron que la instrucción había ido más allá de la ley al sustituir la acreditación de una circunstancia concreta —el exilio por alguno de los motivos establecidos legalmente— por una presunción general basada fundamentalmente en el momento en que se abandonó España.
Su conclusión fue inequívoca:
«Es, por tanto, la Instrucción —y no la Ley— la causa directa del crecimiento del censo».
UN CENSO EXTERIOR QUE HA CRECIDO EN MÁS DE 400.000 ELECTORES
La evolución del CERA constituye otro de los elementos que han pesado en la decisión judicial.
Iustitia Europa aportó al procedimiento cifras que, según la información disponible, no fueron rebatidas ni por la JEC ni por la Abogacía del Estado.
A 1 de julio de 2026 figuraban inscritos en el Censo Electoral de Residentes Ausentes 2.736.522 electores.
En las elecciones generales de 2023 eran 2.328.260.
La diferencia asciende a 408.262 electores.
El Supremo califica este incremento de «extraordinario» y advierte del riesgo de que una modificación de semejante dimensión pueda incidir en la transparencia del proceso electoral y en la confianza ciudadana en sus resultados.
Precisamente este peligro había sido anticipado por los cuatro vocales discrepantes de la JEC, que alertaron de que la falta de actuación podía provocar «efectos irreversibles» sobre el censo.
LA BATALLA SOBRE LAS COMPETENCIAS DE LA JEC
El voto particular de julio había desarrollado además una interpretación de las competencias de la Junta que adquiere ahora especial interés.
Los cuatro vocales recordaron que la Oficina del Censo Electoral actúa «bajo la dirección y supervisión de la Junta Electoral Central», conforme a los artículos 19.1.a y 29.1 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General (LOREG).
Además, el artículo 30.a permite dirigir instrucciones a ayuntamientos y consulados, así como a los responsables del Registro Civil.
A partir de ahí, defendieron que la JEC podía haber ordenado a la Oficina del Censo Electoral que únicamente tramitara las altas cuando el interesado hubiera acreditado efectivamente la causa política, ideológica, religiosa o vinculada a la orientación o identidad sexual que motivó el exilio de su ascendiente.
No bastaría, según esta tesis, con presumirla.
La mayoría rechazó entonces asumir esa competencia.
Ahora, sin embargo, la situación es diferente: existe una resolución judicial que obliga a la JEC a trasladar el requerimiento a los registros consulares.
Por eso la reunión de este lunes no tendrá como objeto decidir nuevamente si la Junta quiere o puede intervenir. Tendrá que ejecutar lo ordenado por el Supremo.
«LOS DIRECTORES GENERALES NO TIENEN POTESTAD REGLAMENTARIA»
Existe además otro frente jurídico de considerable importancia.
Los cuatro discrepantes cuestionaron que una instrucción de una Dirección General pudiera introducir una presunción con efectos jurídicos generales que no aparece expresamente recogida en una ley.
Para ello se apoyaron, entre otras referencias, en el dictamen 1548/2022 del Consejo de Estado, que recuerda que los directores generales carecen de potestad reglamentaria.
El argumento es que una instrucción puede organizar el funcionamiento interno de los órganos administrativos dependientes de una Dirección General, pero no convertirse en una suerte de reglamento capaz de modificar o ampliar los requisitos establecidos por el legislador.
Los discrepantes citaron también jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo para defender que cualquier previsión de esa naturaleza con efectos frente a terceros requeriría la correspondiente cobertura normativa y la tramitación propia de una disposición general.
Ese debate será uno de los que tendrá que resolver definitivamente el Supremo cuando entre en el fondo del recurso.
DE UNA MINORÍA DE CUATRO VOCALES A LA INTERVENCIÓN DEL SUPREMO
La secuencia resulta especialmente significativa.
En julio, cuatro miembros de la JEC advirtieron de que el organismo electoral debía intervenir para evitar que continuaran produciéndose altas censales sustentadas únicamente en la presunción establecida por la instrucción de 2022.
La mayoría rechazó hacerlo.
Ahora, el Supremo impone cautelarmente un mecanismo que obliga a comprobar documentalmente el presupuesto del exilio para mantener o producir efectos electorales.
No significa que el Tribunal Supremo haya asumido definitivamente todos los argumentos contenidos en aquel voto particular. Tampoco existe todavía una sentencia que declare ilegal la instrucción de 2022.
Pero sí supone que el riesgo que aquellos cuatro vocales habían identificado ha adquirido suficiente entidad jurídica para justificar la adopción de medidas cautelares.
Los autos todavía no han sido formalmente notificados a las partes. Según ha trascendido, la notificación estaría pendiente de incorporar el voto particular discrepante de uno de los magistrados de la Sección Cuarta, circunstancia que este medio no ha podido confirmar de forma independiente.
Mientras tanto, la JEC tendrá que ejecutar la decisión judicial.
La cuestión de fondo seguirá en manos del Supremo: determinar si una instrucción administrativa podía presumir con carácter general una condición —la existencia del exilio en los términos previstos legalmente— que la Ley de Memoria Democrática exige para acceder a la nacionalidad por esta vía.
Hasta que llegue esa sentencia, la cautelar altera el escenario: la mera aplicación de la presunción de 2022 ya no será suficiente para desplegar efectos en el censo electoral. La acreditación documental del vínculo con el exilio pasa a ocupar el centro del procedimiento.
