La controversia sobre la denominada «ley de nietos», y en particular sobre la Disposición adicional octava de la Ley 20/2022, de 19 de octubre, de Memoria Democrática, ha entrado en una nueva fase que trasciende el debate político y sitúa en primer plano la relación entre la integridad del censo electoral y el derecho fundamental de sufragio.
Cuando abordé por primera vez esta cuestión, el 10 de septiembre, en esta misma tribuna, el debate se encontraba fundamentalmente en la decisión cautelar del Tribunal Supremo -en adelante, TS-: la posible extralimitación de la Instrucción de 25 de octubre de 2022, al establecer una presunción general de exilio y la difícil ponderación entre la integridad del Censo Electoral de Residentes Ausentes -en adelante, CERA- y el derecho de voto.
Desde entonces, la discusión ha avanzado. Ya no nos encontramos únicamente ante una resolución judicial que ordena suspender determinados efectos electorales.
La Junta Electoral Central -en adelante, JEC- ha comenzado a ejecutar la medida y ello obliga a descender desde las grandes cifras hasta una cuestión jurídicamente mucho más compleja: la situación individual de cada elector.
EL IMPACTO ELECTORAL EN CIFRAS
La dimensión cuantitativa del problema ha adquirido protagonismo en los últimos días.
Guillermo Rocafort ha señalado, en una reciente entrevista publicada en este mismo diario, Confilegal, que entre 16 y 23 circunscripciones podrían situarse dentro del margen en el que un incremento del voto CERA superase la diferencia correspondiente al último escaño.
Conviene precisar qué significa esta afirmación. No puede sostenerse que vayan a cambiar de signo entre 16 y 23 diputados. Tampoco determinarse qué formación política podría resultar beneficiada por esos votos.
El análisis parte de distintos escenarios construidos a partir de niveles históricos de participación del voto exterior y permite identificar aquellas circunscripciones en las que el volumen adicional de sufragios podría superar el margen por el que se adjudicó el último escaño.
Se trata, por tanto, de una estimación de la posible sensibilidad del reparto de escaños ante variaciones en el voto exterior; no de una determinación de cuál sería el resultado electoral ni de qué partido resultaría beneficiado.
La distinción es importante porque permite separar el análisis jurídico de cualquier hipótesis sobre eventuales intenciones políticas.
Desde la perspectiva del Derecho electoral, lo relevante es un dato objetivo: cuando una variación significativa en la composición del censo puede proyectarse sobre la asignación de representantes, las exigencias de legalidad, correcta formación del censo, trazabilidad y control adquieren especial intensidad.
DE LA MEDIDA CAUTELAR A SU EJECUCIÓN: EL ACUERDO DE LA JEC
La verdadera novedad se encuentra en el Acuerdo 223/2026 de la JEC, adoptado en la sesión de 14 de septiembre de 2026.
En ejecución de los Autos dictados el 10 de septiembre por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TS en los recursos 1013/2026 y 1015/2026, la JEC acordó trasladar las resoluciones a la Oficina del Censo Electoral –en adelante, OCE- y requerir a la Dirección General de Españoles en el Exterior y de Asuntos Consulares para que los Registros Consulares expidan las correspondientes certificaciones acreditativas.
Estas certificaciones deben permitir identificar a las personas que obtuvieron la nacionalidad, al amparo del primer inciso de la Disposición adicional octava de la Ley 20/2022 y acreditaron efectivamente ser descendientes de españoles exiliados, sin que se les hubiera aplicado la presunción establecida por la Instrucción de 25 de octubre de 2022.
La distinción es decisiva. La Instrucción presume la condición de exiliado respecto de los españoles que salieron de España entre el 18 de julio de 1936 y el 31 de diciembre de 1955.
La Ley, sin embargo, vincula el acceso a la nacionalidad en este supuesto a que el ascendiente hubiera sufrido exilio por determinadas razones y, como consecuencia de ello, hubiera perdido o renunciado a la nacionalidad española.
Por ello, resulta necesario determinar en qué expedientes ese presupuesto fue efectivamente acreditado y en cuáles operó la presunción.
DEL CENSO A LOS EXPEDIENTES: LA NECESARIA INDIVIDUALIZACIÓN
Y, en este punto, es donde aparece uno de los principales problemas de ejecución de la medida cautelar. Una resolución judicial puede delimitar una determinada categoría de situaciones jurídicas, pero su aplicación no permite tratar uniformemente a quienes se encuentran en circunstancias distintas.
No todos los nacionalizados al amparo de la Disposición adicional octava accedieron a la nacionalidad por el mismo supuesto. Tampoco todos los comprendidos en su primer inciso se beneficiaron necesariamente de la presunción cuestionada.
La propia JEC ha ordenado a la OCE efectuar el «desglose» previsto en los Autos del TS. Ello exige identificar los expedientes afectados, determinar el supuesto jurídico en virtud del cual se adquirió la nacionalidad y comprobar qué elementos probatorios sustentaron, en cada caso, la consideración del ascendiente como exiliado.
La razón es clara: la integridad del censo exige control, pero la protección del elector exige también individualización.
NACIONALIDAD Y DERECHO DE SUFRAGIO: DOS PLANOS DIFERENTES
Existe, además, un dato que no debe perderse de vista: las medidas cautelares adoptadas no han anulado las nacionalidades ya concedidas.
Nos encontramos, por tanto, ante ciudadanos españoles, cuya nacionalidad continúa produciendo sus efectos jurídicos, mientras su situación censal y el eventual ejercicio del derecho de sufragio quedan afectados por la ejecución de las medidas cautelares acordadas por el TS.
Los recursos actualmente pendientes ante el TS tienen por objeto el Acuerdo 204/2026 de la JEC y sus efectos en el ámbito electoral.
Lo que se discute en estos procedimientos es, por tanto, cómo deben proyectarse sobre la composición del CERA y sobre el ejercicio del derecho de sufragio determinadas adquisiciones de nacionalidad realizadas al amparo de la Disposición adicional octava de la Ley 20/2022.
No constituye objeto de estos recursos, al menos en esta fase, la revisión individual de las resoluciones registrales por las que cada afectado adquirió la nacionalidad española.
La controversia se sitúa en un plano distinto: determinar qué consecuencias electorales deben derivarse de esas situaciones jurídicas a efectos censales y del ejercicio del derecho de voto.
Precisamente por ello, cuanto más intensa sea la incidencia de la medida cautelar sobre el ejercicio del derecho reconocido en el artículo 23 de la Constitución española, mayor deberá ser la precisión con la que se determine quién resulta afectado y cuál es la causa concreta de esa afectación.
LA ADSCRIPCIÓN TERRITORIAL: ¿DÓNDE VOTA EL RESIDENTE EN EL EXTRANJERO?
A ello se suma otro problema que debe diferenciarse del anterior: la adscripción del elector residente en el extranjero a un municipio español.
La adquisición de la nacionalidad española no determina por sí sola la incorporación al CERA. El español que reside habitualmente en el extranjero debe inscribirse como residente en el Registro de Matrícula Consular; esta inscripción comporta su alta en el Padrón de Españoles Residentes en el Extranjero -en adelante, PERE- y, si es mayor de edad, en el CERA.
A partir de ahí surge una cuestión distinta: determinar a qué municipio español debe quedar adscrito electoralmente y, con ello, en qué circunscripción se integra su voto.
La adscripción municipal tampoco es libre. Conforme al artículo 4 de la Orden EHA/642/2011, quien haya residido en España queda vinculado, en principio, a su último municipio de residencia; quien nunca haya residido en España, al municipio de mayor arraigo propio o de alguno de sus ascendientes.
Precisamente sobre este último supuesto, la OCE remitió a la JEC el 11 de septiembre una propuesta de Instrucción destinada a concretar la documentación necesaria para acreditar esa vinculación territorial.
A fecha de este artículo, se trata de una propuesta pendiente de examen por la JEC y no de una regulación definitivamente aprobada.
LA TUTELA DEL ELECTOR NO PUEDE LLEGAR TARDE
La Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General -en adelante, LOREG-, establece mecanismos específicos de reclamación y tutela en materia censal.
Con carácter general, el artículo 38.2 LOREG permite formular reclamaciones sobre los datos censales ante las Delegaciones Provinciales de la OCE, que deben resolverlas en el plazo de cinco días desde su recepción.
Durante el período electoral, el artículo 39.3 LOREG establece un régimen específico de rectificación del censo para determinadas incidencias relativas a los datos personales, al domicilio dentro de una misma circunscripción o a la falta de inclusión en el censo pese a tener derecho a ello. En estos casos, la Delegación Provincial de la OCE debe resolver la reclamación en el plazo de tres días -artículo 39.6 LOREG-.
Frente a las resoluciones de la OCE, el artícuilo 40 LOREG prevé un recurso en el plazo de cinco días desde su notificación y exige que la sentencia se dicte también en cinco días.
Aunque el precepto conserva literalmente la referencia al «Juez de lo contencioso-administrativo», conforme a la organización judicial resultante de la Ley Orgánica 1/2025, de 2 de enero, la competencia corresponde actualmente a la Sección de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal de Instancia competente.
La brevedad de estos plazos responde a una exigencia evidente: en Derecho electoral, una tutela tardía puede convertirse en una tutela inútil. Si la controversia sobre la inscripción censal no se resuelve antes de que el elector deba ejercer su derecho de sufragio, una eventual estimación posterior puede llegar demasiado tarde para garantizar su efectividad.
Si la ejecución de las medidas cautelares exige diferenciar situaciones individuales, también las garantías del elector deben proyectarse sobre cada una de ellas. Cada persona afectada deberá poder conocer qué decisión se ha adoptado respecto de su inscripción censal, cuál es su fundamento, qué elementos han sido tenidos en cuenta y de qué mecanismo dispone para impugnarla en tiempo útil.
DEL RIESGO ELECTORAL A LAS GARANTÍAS JURÍDICAS
El debate sobre la «ley de nietos» comenzó cuestionando hasta dónde podía llegar una Instrucción administrativa al interpretar una norma con rango de ley en una materia, como la adquisición de la nacionalidad española, sometida a una expresa reserva de ley por el artículo 11.1 de la Constitución.
La cuestión no era, por tanto, únicamente interpretativa, sino también de jerarquía normativa y de límites a la potestad de la Administración para desarrollar por vía de instrucción requisitos que inciden directamente en el acceso a la nacionalidad.
Después se trasladó a la jurisdicción contencioso-administrativa y a la adopción de medidas cautelares dirigidas a evitar efectos electorales difícilmente reversibles.
Ahora, puede hablarse de una tercera fase: la ejecución individualizada de esas medidas cautelares. Las estimaciones sobre el posible impacto del voto exterior explican por qué la composición del CERA merece un control especialmente riguroso. Pero esas cifras no pueden sustituir el análisis jurídico de cada situación.
La protección de la integridad del proceso electoral presenta una doble dimensión, negativa y positiva: impedir que ejerza el derecho de sufragio quien no reúna los requisitos legalmente establecidos y garantizar, al mismo tiempo, que quien sí los cumple no se vea privado de su ejercicio como consecuencia de una aplicación general, automática o insuficientemente individualizada de la medida cautelar.
El verdadero desafío jurídico es también práctico.
La ejecución exige criterios claros y homogéneos, que permitan efectuar el desglose de los expedientes y, simultáneamente, garantizar que los electores afectados puedan conocer su situación y reaccionar jurídicamente dentro de los breves plazos propios del proceso electoral.
Porque la integridad del censo y la protección individual del elector no son garantías contrapuestas. Son dos exigencias inseparables de un mismo proceso electoral.
