La cuestión que se plantea con ocasión de la eventual convalidación por la Diputación Permanente de los Reales Decretos-Leyes 26/2026 y 27/2026, previamente derogados expresamente por el Pleno del Congreso de los Diputados, no puede resolverse mediante una lectura puramente literal y aislada del artículo 78.2 CE.
Es cierto que el artículo 78.2 CE atribuye a la Diputación Permanente, cuando las Cámaras hubieren sido disueltas o hubiere expirado su mandato, las facultades que correspondan a aquéllas “de acuerdo con los artículos 86 y 116”.
Y también es cierto que el artículo 151.1 del Reglamento del Congreso contempla expresamente que el debate y votación sobre la convalidación o derogación de un Real Decreto-Ley pueda realizarse en el Pleno o en la Diputación Permanente.
Pero de esas previsiones no se desprende que la Diputación Permanente pueda ser utilizada como instrumento para deshacer inmediatamente una decisión negativa que el Pleno del Congreso acaba de adoptar sobre el mismo texto normativo.
En mi opinión, es aquí donde se localiza el verdadero problema constitucional.
El debate debe centrarse desde la consideración de una perspectiva sistemática, atendiendo no solamente al tenor literal de los artículos 78.2 y 86 CE, sino también a los principios constitucionales de sujeción de los poderes públicos a la Constitución, interdicción de la arbitrariedad, separación funcional de poderes, democracia representativa y respeto a las reglas de formación de la voluntad parlamentaria.
La tesis que aquí se sostiene es que, cuando exista identidad sustancial entre el Real Decreto-Ley rechazado por el Pleno y el posteriormente sometido a la Diputación Permanente, y cuando la utilización de esta institución tenga por finalidad inmediata y directa neutralizar el efecto de la decisión parlamentaria precedente, existen sólidos argumentos para considerar que nos encontramos ante un supuesto de fraude constitucional o, en términos dogmáticos, ante la utilización fraudulenta de una norma de cobertura constitucional.
La figura del fraude de ley del artículo 6.4 del Código Civil proporciona a esta construcción una categoría jurídica particularmente adecuada.
No nos hallamos ante una simple cuestión de competencia formal
La objeción fundamental a la operación diseñada por el Ejecutivo saliente no consiste en afirmar que la Diputación Permanente carezca, en abstracto, de competencia para convalidar Reales Decretos-Leyes.
Esa afirmación sería difícilmente sostenible, pues la propia Constitución contempla expresamente que, una vez disuelto el Congreso o expirado su mandato, la Diputación Permanente asuma las facultades correspondientes a la Cámara en materia de Decretos-Leyes.
Y, como he indicado, el Reglamento del Congreso reproduce esa posibilidad en su artículo 151.1. La cuestión es otra: para qué se ejerce esa competencia y cuál es el efecto constitucional que se pretende obtener mediante su ejercicio.
La Constitución no puede interpretarse como un conjunto de preceptos constitutivos de compartimentos estancos en los que la mera existencia de una habilitación formal permita cualquier utilización de la potestad correspondiente, con independencia de las circunstancias, finalidad y consecuencias de su ejercicio.
El artículo 9.1 CE somete a ciudadanos y poderes públicos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico. Y el artículo 9.3 garantiza, entre otros principios, la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.
La potestad constitucionalmente atribuida no constituye, por tanto, una habilitación para utilizar una institución al margen de la finalidad que justifica su existencia. Así las cosas, la cuestión jurídicamente relevante no es únicamente si la Diputación Permanente puede convalidar un Real Decreto-Ley, sino si puede utilizarse la Diputación Permanente para obtener, inmediatamente después de que el Pleno haya rechazado ese mismo Real Decreto-Ley, un resultado contrario al expresamente decidido por el órgano parlamentario ordinariamente competente.
Y esta segunda pregunta exige una respuesta mucho más matizada, toda vez que, a la vista del contenido del artículo 86.1 CE, el Congreso no recibe una mera facultad política de fiscalización, sino una competencia constitucional de control sobre una disposición normativa con fuerza de ley dictada por el Ejecutivo.
La provisionalidad del Real Decreto-Ley está conectada precisamente con ese control. La voluntad del Gobierno no basta. La permanencia del instrumento normativo depende de la decisión parlamentaria.
La decisión del Pleno no fue una mera ausencia de pronunciamiento
Este aspecto es esencial. El artículo 86.2 CE dispone que el Congreso debe pronunciarse expresamente sobre la convalidación o derogación del Real Decreto-Ley.
El Reglamento del Congreso desarrolla esa previsión estableciendo que los votos afirmativos son favorables a la convalidación y los negativos favorables a la derogación.
Por tanto, cuando el Pleno vota negativamente, no estamos ante una simple falta de apoyo político, ni ante una cuestión que permanezca abierta a una nueva deliberación parlamentaria ordinaria.
El Congreso ha ejercido la potestad constitucional de control que el artículo 86.2 CE le atribuye. En el caso actualmente controvertido, además, no existe ninguna duda acerca del sentido jurídico de la decisión: el Congreso publicó el 2 de octubre de 2026 sendos acuerdos de derogación de los Reales Decretos-Leyes 26/2026 y 27/2026.
Es decir, se produjo el presupuesto constitucional previsto en el artículo 86.2 CE: el órgano parlamentario llamado a controlar la norma de urgencia decidió no convalidarla y derogarla.
La distinción esencial: suplir o revisar al Pleno. La Diputación Permanente no es un “segundo Pleno”
Esta es, a mi juicio, la cuestión central. La Constitución atribuye a la Diputación Permanente una función sustitutoria.
Ahora la cuestión se desplaza a la consideración de lo que significa esa sustitución. Al respecto, a mi modo de ver, existen dos situaciones constitucionalmente diferentes: (i) cuando el Pleno todavía no se ha pronunciado, la Diputación Permanente debe ejercer la función parlamentaria de control porque el Pleno ya no puede hacerlo y en este caso no existe conflicto entre dos decisiones parlamentarias, pues la Diputación Permanente suple una función que la Cámara no ha podido ejercer; (ii) cuando el pleno ya se ha pronunciado negativamente y se pretende que la Diputación Permanente vuelva a votar sobre el mismo texto para obtener la convalidación, aquí a no estamos ante una simple sustitución, pues existe una decisión parlamentaria previa y la Diputación Permanente estaría llamada a producir un resultado materialmente incompatible con el que acaba de adoptar el Pleno. La diferencia es sustancial.
La Diputación Permanente posee una función constitucional extraordinaria (o sea, no ordinaria): garantizar la continuidad de las funciones esenciales de las Cámaras cuando éstas no pueden ejercerlas ordinariamente.
Pero, precisamente por ello, debe evitarse una concepción de la Diputación Permanente como una especie de Cámara alternativa cuya composición pueda utilizarse para modificar, por la vía de hecho, el resultado político-jurídico alcanzado por el Pleno inmediatamente antes de su disolución.
«Si el Pleno ha rechazado un Real Decreto-Ley el viernes y el Congreso se disuelve inmediatamente después, resulta muy cuestionable sostener que el lunes siguiente la Diputación Permanente pueda aprobar exactamente la misma norma simplemente porque su composición política permite obtener un resultado diferente».
El Tribunal Constitucional ha destacado recientemente la excepcionalidad de la sustitución de las Cámaras por sus Diputaciones Permanentes. En la STC 40/2025 se subraya que el artículo 78.2 CE permite a la Diputación Permanente asumir las facultades de la Cámara en las situaciones constitucionalmente previstas y, de manera particularmente significativa, que esa sustitución se conecta con la imposibilidad jurídica de que la Cámara pueda actuar por encontrarse disuelta o haber expirado su mandato.
De ello se desprende un principio institucional de extraordinaria importancia: la Diputación Permanente actúa por sustitución funcional de una Cámara que ya no puede reunirse, no como mecanismo ordinario de revisión de las decisiones adoptadas por una Cámara que acaba de reunirse y ha expresado su voluntad.
La diferencia temporal y funcional no es un simple detalle. Si el Pleno ha rechazado un Real Decreto-Ley el viernes y el Congreso se disuelve inmediatamente después, resulta muy cuestionable sostener que el lunes siguiente la Diputación Permanente pueda aprobar exactamente la misma norma simplemente porque su composición política permite obtener un resultado diferente.
En tal supuesto, la cuestión deja de ser la continuidad institucional que justifica la Diputación Permanente y pasa a ser la reversión de una decisión parlamentaria inmediatamente anterior mediante el aprovechamiento de una modificación sobrevenida de la composición del órgano decisor.
El principio democrático impide reducir el problema a una cuestión aritmética
La Diputación Permanente no es una muestra aleatoria de los diputados ni un órgano políticamente desvinculado del Congreso. Su composición es proporcional a la importancia numérica de los grupos parlamentarios, como establece expresamente el artículo 78.1 CE.
Sin embargo, aunque su composición derive proporcionalmente del Pleno, no es jurídicamente indiferente que la decisión sea adoptada por el Pleno en ejercicio ordinario de sus funciones o por la Diputación Permanente en el período excepcional posterior a la disolución.
La finalidad constitucional de la Diputación Permanente no es proporcionar al Gobierno una nueva oportunidad para someter a votación una norma que acaba de ser rechazada.
De aceptarse esa posibilidad sin límites, se produciría una consecuencia institucional difícilmente compatible con la lógica del artículo 86 CE: (i) el Gobierno dicta un Real Decreto-Ley; (ii) el Pleno del Congreso lo somete al control constitucionalmente previsto; (iii) el Pleno decide derogarlo; (iv) se disuelven las Cámaras; (v) el Gobierno reproduce sustancialmente el mismo contenido; y (vi) la Diputación Permanente lo convalida aprovechando una correlación de fuerzas distinta.
El resultado práctico sería que la decisión negativa del Congreso habría dejado de tener eficacia real precisamente porque el Gobierno esperó a que desapareciera el órgano que la adoptó para volver a plantear la misma cuestión ante un órgano de composición diferente.
La Constitución no puede ser interpretada de manera que una potestad creada para garantizar la continuidad parlamentaria se convierta en un mecanismo para neutralizar la voluntad parlamentaria inmediatamente expresada.
El artículo 6.4 del Código Civil como expresión de un principio general del ordenamiento
Es aquí donde adquiere relevancia la figura del fraude de ley. El artículo 6.4 del Código Civil dispone que los actos realizados “al amparo del texto de una norma” que persigan un resultado prohibido por el ordenamiento jurídico o contrario a él se consideran ejecutados en fraude de ley y no impiden la aplicación de la norma que se hubiera tratado de eludir.
La estructura conceptual del fraude de ley es conocida: (i) existe una norma de cobertura; (ii) el sujeto actúa formalmente dentro de su ámbito; (iii) pero utiliza esa cobertura para alcanzar un resultado que el ordenamiento no permite obtener por esa vía; y, por ello, (iv) el ordenamiento reacciona atendiendo a la finalidad y a la norma que se pretende eludir.
Es cuestión decisiva determinar si esta categoría puede proyectarse más allá del Derecho privado. La respuesta es afirmativa.
Así, la STC 37/1987, de 26 de marzo, afirmó que el fraude de ley constituye una categoría jurídica de carácter general y que el artículo 6.4 CC no es exclusivamente una norma civil.
Esa doctrina ha sido reiterada posteriormente por el Tribunal Constitucional. Y la STC 120/2005, de 10 de mayo, resulta particularmente expresiva: el Tribunal explica que el fraude de ley permite identificar una actuación formalmente amparada por una norma pero encaminada mediante una situación artificiosa a conseguir un resultado contrario al ordenamiento, y subraya que su consecuencia es restablecer la normalidad jurídica mediante la aplicación de la norma indebidamente relegada.
La jurisprudencia constitucional, por tanto, proporciona un fundamento especialmente sólido para utilizar el artículo 6.4 CC como categoría dogmática general.
Si bien ello no significa que una decisión parlamentaria quede sometida mecánicamente al régimen del Código Civil, sino una consecuencia más precisa: el artículo 6.4 CC expresa un principio general según el cual el ordenamiento no permite que una norma de cobertura sea utilizada para conseguir artificiosamente un resultado que otra norma del propio ordenamiento trata de impedir.
La jurisprudencia constitucional también ha reconocido que la noción de fraude de ley no se identifica con la infracción frontal de una norma. Precisamente su característica consiste en que la conducta puede aparecer formalmente amparada por una norma, pero ser utilizada para alcanzar un resultado contrario al ordenamiento.
La ya referida STC 120/2005, por ejemplo, explica que el fraude opera mediante la creación artificiosa de una situación que permite alcanzar un resultado mediante una “norma de cobertura”.
Más importante todavía para el presente supuesto: existe doctrina constitucional reciente en la que se ha defendido expresamente que el artículo 6.4 del Código Civil contiene una categoría perteneciente a la teoría general del Derecho y susceptible de proyectarse, en determinadas circunstancias, sobre el Derecho constitucional.
Se trata de la STC 137/2025, de 26 de mayo, dictada por el Pleno del Tribunal Constitucional en el marco del recurso de inconstitucionalidad contra la Ley Orgánica de amnistía, en cuya fundamentación jurídica, el TC declara de forma explícita que “el artículo 6.4 del Código Civil define con toda precisión una categoría jurídica perteneciente a la teoría general del Derecho y aplicable, por tanto, a todas las ramas del Derecho, incluida, en su caso, el Derecho Constitucional”.
No se trata de afirmar mecánicamente que “el artículo 6.4 CC anula la decisión de la Diputación Permanente”. La tesis correcta resulta susceptible de una formulación mucho más sutil: el fraude de ley constituye una categoría general del ordenamiento que impide que la utilización formalmente regular de una potestad pueda legitimar un resultado materialmente contrario a las normas y principios constitucionales que disciplinan dicha potestad.
La “norma de cobertura” y la “norma eludida”
Aplicado el esquema del artículo 6.4 del Código Civil al supuesto que nos ocupa, la construcción sería la siguiente.
1. Norma de cobertura. La norma de cobertura estaría constituida por el artículo 78.2 CE, en relación con el artículo 86 CE, y por el artículo 151.1 del Reglamento del Congreso. Estas normas proporcionan a la Diputación Permanente la competencia formal para pronunciarse sobre la convalidación o derogación de Decretos-Leyes durante la disolución de las Cortes.
No existe, por tanto, una infracción frontal de la competencia. Y precisamente ahí reside la característica propia del fraude. La actuación está formalmente amparada.
2. Resultado perseguido. Sería sería mantener en vigor, mediante una nueva convalidación, un contenido normativo que el Congreso, reunido en Pleno y ejerciendo la competencia del artículo 86.2 CE, acaba de rechazar.
No se utilizaría la Diputación Permanente para llenar un vacío constitucional. Se utilizaría para obtener el resultado que la Cámara ordinaria acaba de negar.
3. Norma o principio eludido. La norma eludida no sería solamente una disposición aislada sino el conjunto de reglas constitucionales que atribuyen al Congreso el control parlamentario del Real Decreto-Ley y que exigen que el instrumento extraordinario del artículo 86 CE quede sometido a una decisión parlamentaria efectiva (arts. 86.2, 9.1, 9.3, 1.1 CE).
La finalidad de ese control quedaría vaciada si el rechazo pudiera ser inmediatamente neutralizado mediante una nueva aprobación ante un órgano sustitutorio.
No se trataría, pues, de afirmar que existe una norma que diga literalmente: “La Diputación Permanente no podrá convalidar un Real Decreto-Ley previamente rechazado por el Pleno”. Una prohibición formulada en esos términos no existe. La cuestión es precisamente otra. El fraude de ley se produce cuando una actuación formalmente permitida se utiliza para eludir el efecto jurídico de otras normas.
4. Elemento decisivo: la identidad sustancial. La tesis del fraude se presenta más contundente si existe identidad sustancial entre el texto rechazado y el posteriormente sometido a la Diputación Permanente.
Cuanto mayor sea la identidad entre ambos textos y menor sea el intervalo temporal, más difícil resulta explicar la segunda actuación como una auténtica respuesta normativa nueva y más fácil resulta caracterizarla como una reiteración del procedimiento destinada a sortear el resultado de la primera votación.
No es lo mismo que el Gobierno, meses después, dicte un nuevo Real Decreto-Ley ante circunstancias sobrevenidas y con contenido materialmente distinto. Lo constitucionalmente problemático es que, inmediatamente después de un rechazo parlamentario, se reproduzca sustancialmente la misma norma para obtener ante un órgano diferente aquello que el Pleno acaba de negar.
En suma, cabría señalar que la Diputación Permanente tiene competencia para ejercer las funciones previstas en los artículos 78.2 y 86 CE, pero esa competencia no puede ejercerse fraudulentamente para conseguir, mediante la utilización de una institución constitucional de sustitución, un resultado dirigido a neutralizar una decisión parlamentaria previa que el ordenamiento reconoce como jurídicamente eficaz.
Esta construcción permite distinguir entre competencia y ejercicio constitucionalmente legítimo de la competencia. Una institución puede tener competencia y, sin embargo, ejercerla de manera constitucionalmente ilegítima si la utiliza para una finalidad incompatible con la Constitución.
La prohibición del fraude alcanza también al poder público
El argumento adquiere especial intensidad porque no estamos ante una relación jurídico-privada. El principio de sometimiento de los poderes públicos al ordenamiento jurídico -artículo 9.1 CE- impide convertir la competencia formal en una zona exenta de control finalista.
Los poderes públicos no disponen de la Constitución como si fuera un catálogo de instrumentos intercambiables para conseguir cualquier resultado políticamente deseado.
La Constitución atribuye competencias para fines constitucionales determinados. Por ello, la utilización de una competencia constitucionalmente prevista para conseguir un resultado incompatible con la finalidad de la institución puede ser examinada desde categorías como la desviación de poder, el abuso de la potestad, la interdicción de la arbitrariedad y, en un plano dogmático más general, el fraude de ley.
La denominación concreta es menos importante que el principio subyacente: La Constitución no ampara el empleo de una potestad constitucional como instrumento para privar de eficacia a otra regla constitucional.
El artículo 78 CE no configura la Diputación Permanente como una segunda Cámara. Su función es garantizar la continuidad de determinadas competencias durante la situación excepcional derivada de la disolución o expiración del mandato.
La propia información institucional del Congreso reconoce que, disueltas las Cámaras, corresponde a la Diputación Permanente asumir las facultades de los artículos 86 y 116 CE y recoge diversos precedentes históricos de convalidación de Decretos-Leyes durante los períodos de disolución.
Pero esos precedentes deben interpretarse correctamente. La existencia de precedentes en los que la Diputación Permanente ha convalidado Decretos-Leyes no demuestra que pueda revisar decisiones previamente adoptadas por el Pleno.
Los precedentes de 2019 son ilustrativos. Los Reales Decretos-leyes 6/2019 y 7/2019 fueron convalidados por la Diputación Permanente del Congreso de los Diputados el 3 de abril de 2019, durante la XII Legislatura, cuando las Cortes se encontraban disueltas y el procedimiento de control debía ejercerse durante ese período.
Pero se trataba de Decretos-Leyes pendientes de la decisión parlamentaria correspondiente. No constituyen, por sí mismos, un precedente equivalente al supuesto aquí analizado: un Decreto-Ley previamente rechazado por el Pleno y posteriormente sometido de nuevo a la Diputación Permanente para obtener el resultado contrario. La distinción es crucial.
La jurisprudencia constitucional refuerza la importancia del procedimiento de convalidación
La jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha insistido en que la convalidación del Real Decreto-Ley constituye un verdadero mecanismo de control parlamentario.
La STC 10/2024, de 18 de enero, destaca que el Congreso ejerce, mediante la convalidación o derogación, un control sobre una norma con fuerza de ley aprobada por el Gobierno y que ese procedimiento está constitucionalmente diseñado como un trámite específico en el que el Parlamento debe poder formar su voluntad respecto del texto sometido a consideración.
Asimismo, la doctrina constitucional ha reiterado que el Real Decreto-Ley es una disposición legislativa provisional y que su permanencia depende de la convalidación parlamentaria dentro del plazo constitucional. Por tanto, el control parlamentario no es un trámite ornamental.
Es precisamente la condición que permite que una potestad normativa extraordinaria del Ejecutivo pueda coexistir con el principio democrático y con la separación de poderes.
Si el Gobierno puede obtener la aprobación de esa misma norma inmediatamente después de haber sido rechazada, mediante el simple expediente de acudir a un órgano parlamentario distinto cuya intervención sobreviene por la disolución de las Cámaras, el control del artículo 86.2 corre el riesgo de convertirse en una formalidad sin capacidad efectiva para condicionar al Ejecutivo.
El argumento contrario: la literalidad de los artículos 78.2 CE y 151.1 del Reglamento del Congreso. Una precisión esencial
La posición contraria tiene, sin embargo, un argumento jurídico aparentemente de peso. El artículo 151.1 del Reglamento del Congreso no establece que la Diputación Permanente solamente pueda convalidar Decretos-Leyes nuevos o aquéllos que no hayan sido previamente sometidos al Pleno.
Dispone literalmente que el debate y votación sobre la convalidación o derogación de un Real Decreto-Ley se realizará en el Pleno o en la Diputación Permanente. Además, el artículo 78.2 CE establece expresamente que la Diputación Permanente asumirá las facultades que correspondan a las Cámaras de acuerdo con el artículo 86 cuando estas hayan sido disueltas o haya expirado su mandato.
Desde esta perspectiva, podría sostenerse que la Constitución ha querido precisamente garantizar que ningún Decreto-Ley quede sin control parlamentario durante la disolución de las Cortes y que, por tanto, la Diputación Permanente puede convalidarlo, aunque anteriormente no hubiera obtenido la mayoría necesaria.
Sin duda, el argumento no puede ser ignorado. Pero tampoco puede ser considerado para resolver por sí solo el problema. Porque una cosa es afirmar que la Diputación Permanente puede ejercer la función de convalidación y otra muy distinta que pueda hacerlo para neutralizar deliberadamente el efecto de una decisión de derogación adoptada pocos días antes por el Pleno.
La interpretación constitucional debe procurar la máxima eficacia conjunta de las normas constitucionales y no puede hacer que una previsión del artículo 78.2 vacíe de contenido el control establecido en el artículo 86.2 CE.
La circunstancia temporal es jurídicamente determinante de las consecuencias
El elemento que convierte el supuesto en especialmente problemático es la proximidad temporal. No estamos ante el supuesto de una Diputación Permanente que recibe un Real Decreto-Ley pendiente de convalidación porque las Cortes se hayan disuelto antes de que el Pleno pudiera pronunciarse.
Estamos ante el supuesto inverso: el Pleno se ha pronunciado expresamente y en sentido negativo, y posteriormente se pretende acudir a la Diputación Permanente para obtener el resultado contrario.
La diferencia resulta constitucionalmente relevante. En el primer caso, la Diputación Permanente sustituye al Pleno porque este ya no puede actuar.
En el segundo, podría decirse que la Diputación Permanente revisa materialmente una decisión que el Pleno ya adoptó. La primera operación responde claramente a la finalidad de continuidad institucional. La segunda exige una justificación constitucional adicional.
En mi opinión, la consecuencia jurídicamente coherente sería sostener que la eventual convalidación de la norma no puede ser considerada constitucionalmente válida si se acredita que la utilización de la Diputación Permanente constituye un mecanismo dirigido exclusivamente a eludir el efecto jurídico de la previa decisión de derogación.
¿Qué eficacia tiene la decisión de derogación adoptada por el Congreso si, inmediatamente después, la Diputación Permanente puede revocarla? El problema se trasladaría entonces al control constitucional de la actuación parlamentaria.
Y aquí entraría en juego, además, el artículo 23.2 CE y la protección del “ius in officium” de los parlamentarios: el Tribunal Constitucional ha reiterado que las reglas relativas a la formación de la voluntad de las Cámaras forman parte del núcleo de la función representativa cuando su infracción afecta sustancialmente al ejercicio del cargo.
La STC 40/2025, de 11 de febrero, resulta especialmente relevante en este contexto al insistir en la necesidad de respetar las reglas constitucionales de formación de la voluntad parlamentaria cuando interviene la Diputación Permanente. El derecho fundamental de los representantes públicos al ejercicio de sus funciones en condiciones constitucionalmente garantizadas comprende el respeto a las reglas esenciales de formación de la voluntad parlamentaria.
Por su parte, la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional contempla expresamente el recurso de amparo frente a decisiones o actos sin valor de ley emanados de las Cortes o de cualquiera de sus órganos cuando vulneren derechos susceptibles de amparo.
El artículo 42 LOTC establece un plazo de tres meses desde que tales actos sean firmes conforme a las normas internas de las Cámaras. Esta previsión abre una posible vía de control especialmente relevante si lo que se cuestiona no es únicamente el contenido normativo del Decreto-Ley, sino la decisión parlamentaria mediante la cual la Diputación Permanente hubiera procedido a convalidarlo infringiendo las reglas constitucionales de formación de la voluntad parlamentaria.
Así, la eventual convalidación por la Diputación Permanente de un Real Decreto-Ley previamente derogado por el Pleno sería susceptible de incurrir en inconstitucionalidad si se acredita que la utilización de la potestad del artículo 78.2 CE se produjo de forma incompatible con el artículo 86.2 CE y con las reglas constitucionales de formación de la voluntad parlamentaria.
El fraude de ley sería entonces el instrumento conceptual para identificar la desviación funcional. La norma de invalidez sería, en último término, la Constitución. Esta precisión evita una objeción importante: el Código Civil no puede convertirse en una suerte de parámetro autónomo de constitucionalidad de las decisiones de las Cortes. El parámetro último siempre será constitucional.
En suma, la tesis jurídicamente más consistente conduce a sostener que la Diputación Permanente posee, en abstracto, competencia constitucional para ejercer las facultades del artículo 86 CE desde la disolución de las Cortes. Pero esa competencia no puede interpretarse como una habilitación para desconocer, neutralizar o dejar sin efecto una decisión de derogación que el Pleno del Congreso acaba de adoptar en ejercicio de la misma competencia constitucional, y ello también por al principio de conservación de la voluntad parlamentaria.
Cuando concurran simultáneamente una decisión expresa del Pleno derogando el Real Decreto-Ley, una inmediata disolución de las Cortes, la reproducción sustancial del mismo contenido normativo, la remisión de ese contenido a la Diputación Permanente, y la utilización de la diferente composición de esta para obtener el resultado que el Pleno había negado, aparece una estructura materialmente coincidente con la del fraude de ley: una potestad constitucional utilizada como norma de cobertura para alcanzar un resultado incompatible con la finalidad de las normas constitucionales que se pretende eludir. En ese sentido, el artículo 6.4 del Código Civil ofrece una categoría dogmática especialmente útil para describir el fenómeno, aunque la fundamentación última de su eventual invalidez no estaría en el Código Civil, sino en la propia Constitución: en el principio democrático, en el sometimiento de los poderes públicos a la Constitución, en la interdicción de la arbitrariedad, en la función constitucional del control parlamentario de los Decretos-Leyes, en las reglas de formación de la voluntad parlamentaria y en la prohibición de utilizar una institución constitucional de sustitución para desactivar una decisión parlamentaria previamente adoptada.
Conclusiones
1ª. La Diputación Permanente tiene, en abstracto, competencia constitucional para ejercer las facultades del artículo 86 CE durante la disolución de las Cortes, conforme al artículo 78.2 CE y al artículo 151 del Reglamento del Congreso.
2ª. El Pleno del Congreso, cuando vota negativamente la convalidación de un Real Decreto-Ley, no se limita a expresar una posición política desfavorable: conforme al artículo 151.3 del Reglamento del Congreso, el voto negativo es favorable a su derogación.
3ª. Cuando esa derogación ha sido formalmente acordada y publicada, existe una decisión parlamentaria jurídicamente relevante que no puede ser tratada como inexistente.
4ª. La existencia de precedentes de convalidación de Decretos-Leyes por la Diputación Permanente durante períodos de disolución no resuelve el supuesto específico aquí analizado, porque esos precedentes se refieren a Decretos-Leyes pendientes de decisión parlamentaria y no necesariamente a textos previamente rechazados por el Pleno.
El propio Congreso recoge los precedentes de 2019 como ejemplos de ejercicio por la Diputación Permanente de las facultades del artículo 86 CE durante la disolución.
5ª. El artículo 6.4 del Código Civil contiene una categoría jurídica general. La jurisprudencia constitucional ha reconocido expresamente que el fraude de ley no pertenece exclusivamente al ámbito civil y que constituye una institución dirigida a preservar la eficacia de las normas frente a actuaciones formalmente amparadas por una norma de cobertura, pero dirigidas a obtener resultados contrarios al ordenamiento.
6ª. La eventual utilización del artículo 78.2 CE como norma de cobertura para neutralizar el efecto de una decisión de derogación previamente adoptada por el Pleno puede ser conceptualmente subsumida en la estructura del fraude de ley cuando concurran, de manera acumulativa, identidad sustancial del objeto, proximidad temporal y ausencia de una circunstancia normativa nueva que justifique la reiteración.
7ª. La categoría técnicamente más precisa no sería afirmar simplemente que existe “fraude de ley civil”, sino sostener que puede existir un ejercicio fraudulento de una potestad constitucional, siendo el artículo 6.4 del Código Civil la expresión general de un principio jurídico aplicable a todos los sectores del ordenamiento.
8ª. No parece aconsejable fundamentar la tesis principalmente en la desviación de poder, pues la jurisprudencia constitucional ha mostrado especial cautela respecto de la traslación de esa categoría a la actividad legislativa parlamentaria.
9ª. El parámetro último de validez no sería el artículo 6.4 del Código Civil aisladamente considerado, sino la Constitución: especialmente sus artículos 1.1, 9.1, 9.3, 23.2, 78.2 y 86.2, interpretados sistemáticamente.
10ª. Por consiguiente, existe una base jurídica razonablemente sólida para sostener que la Diputación Permanente no puede ser concebida como un mecanismo de revisión de las decisiones adoptadas por el Pleno inmediatamente antes de la disolución, y que la utilización de su competencia constitucional para obtener el resultado que el Pleno acaba de negar puede constituir un ejercicio fraudulento de la potestad del artículo 78.2 CE, constitucionalmente cuestionable por vaciar de eficacia el control parlamentario previsto en el artículo 86.2 CE.
11ª. La posición que se defiende en estas páginas adquiere especial vigor jurídico cuando el segundo texto normativo es sustancialmente idéntico al primero y cuando la segunda votación se produce inmediatamente después de la primera, pues tales circunstancias permiten sostener objetivamente que no existe una nueva decisión normativa autónoma, sino una operación dirigida a conseguir por otra vía el resultado anteriormente rechazado.
12ª. En consecuencia, una eventual convalidación en tales circunstancias podría ser objeto de control constitucional, tanto desde la perspectiva de los derechos fundamentales de los parlamentarios y de las reglas de formación de la voluntad de la Cámara -con eventual relevancia del artículo 42 LOTC- como desde la perspectiva de la constitucionalidad del acto con fuerza de ley resultante de la convalidación.
