La denominada «ley de nietos» vuelve a situarse en el centro del debate jurídico, ahora con una dimensión inmediata: la incidencia de las medidas cautelares acordadas por el Tribunal Supremo -en adelante, TS- sobre el ejercicio del derecho de sufragio en unas elecciones generales ya convocadas.
Conviene partir de una precisión esencial. Nada de lo acordado hasta ahora por el TS supone la anulación de la Ley 20/2022, de 19 de octubre, de Memoria Democrática, ni tampoco de las nacionalidades reconocidas al amparo de su Disposición adicional octava, incluidas aquellas en cuya tramitación se aplicó la presunción contenida en la Instrucción de 25 de octubre de 2022.
La controversia se sitúa en otro plano: los efectos electorales de determinadas adquisiciones de nacionalidad y su proyección sobre el Censo Electoral de Residentes Ausentes -en adelante, CERA- y sobre el derecho fundamental de sufragio reconocido en el art. 23.1 de la Constitución española -en adelante, CE-.
Ese debate se articula en los recursos 1013/2026 y 1015/2026, vinculados al Acuerdo 204/2026 de la Junta Electoral Central.
En ellos, mediante Autos de 10 de septiembre, el TS acordó suspender cautelarmente determinadas nuevas inscripciones en el CERA y los efectos electorales de algunas inscripciones ya practicadas.
Ahora, los Autos de 12 de octubre han desestimado los recursos de reposición formulados por la Abogacía del Estado y confirmado íntegramente aquellas medidas.
La diferencia es sustancial: ya no se trata de valorar su posible incidencia sobre unas futuras elecciones, sino de aplicarlas a un proceso electoral concreto, convocado para el 29 de noviembre.
LAS MEDIDAS CAUTELARES SE MANTIENEN PARA EL 29 DE NOVIEMBRE
El censo aplicable a las elecciones del 29 de noviembre es el cerrado a 1 de agosto de 2026. En esa fecha figuraban inscritos en el CERA 163.020 electores comprendidos en el ámbito afectado por la suspensión.
Ahora bien, esa cifra no equivale al número de personas que necesariamente quedarán privadas del derecho de sufragio.
La medida cautelar no se aplica a quienes puedan acreditar, mediante certificación del correspondiente Registro de Matrícula Consular, que el exilio de su ascendiente fue probado conforme a los requisitos legales y sin acudir a la presunción establecida por la Instrucción de 25 de octubre de 2022.
La dificultad reside, precisamente, en individualizar los expedientes para determinar cuáles de esos 163.020 electores quedan realmente afectados por la suspensión.
Esa labor de revisión constituye uno de los principales problemas de ejecución de las medidas cautelares adoptadas. La propia Sala reconoce que no dispone siquiera de una cifra aproximada de los expedientes que ya han sido revisados conforme a ese criterio.
El alcance administrativo del problema, además, es muy superior al número de electores comprendidos en el ámbito de la suspensión para estos comicios.
Y es que a 31 de agosto, las personas inscritas en el CERA dentro del supuesto analizado habían ascendido a 168.896.
En esa misma fecha, existían 96.895 solicitudes de nacionalidad ya aprobadas pero pendientes de inscripción registral y otras 304.272 todavía pendientes de resolución. En conjunto, se trata de más de 570.000 situaciones administrativas, lo que permite hablar de un universo cercano a las 600.000.
Estas cifras, conviene insistir, corresponden a situaciones jurídicas diferentes y no pueden confundirse entre sí. Para las elecciones del 29 de noviembre, la referencia relevante sigue siendo la de los 163.020 electores inscritos en el CERA a 1 de agosto. Las restantes cifras permiten apreciar, en cambio, la dimensión global de un procedimiento administrativo que continúa afectando a cientos de miles de personas.
¿POR QUÉ MANTIENE EL TS LA SUSPENSIÓN?
La Abogacía del Estado había solicitado el levantamiento de las medidas cautelares, alegando la dificultad material de revisar los expedientes, la afectación de ciudadanos no emplazados y la incidencia de la suspensión sobre el derecho de sufragio.
La mayoría de la Sala considera, sin embargo, que subsisten las razones que justificaron la tutela cautelar. Destaca la falta de información sobre el grado de ejecución del desglose ordenado y mantiene que continúan existiendo dudas sobre la regularidad y trazabilidad de determinadas inscripciones.
En su ponderación, el interés general en preservar la exactitud, objetividad y transparencia del censo prevalece provisionalmente sobre el ejercicio del sufragio de aquellos electores respecto de los cuales no se haya esclarecido cómo se produjo su incorporación al CERA.
AUDIENCIA DE LOS AFECTADOS EN EL PROCEDIMIENTO
Una de las novedades procesales más relevantes afecta a quienes pueden sufrir las consecuencias de la medida, sin haber sido inicialmente parte en el proceso.
El TS rechaza anular las medidas cautelares y retrotraer las actuaciones, pero ordena emplazar a los interesados.
Los Autos deberán publicarse en el Tablón Edictal Judicial Único; su parte dispositiva, en el Boletín Oficial del Estado y; los Registros Consulares deberán darles también publicidad. Los afectados dispondrán de cinco días hábiles desde el día siguiente al de la publicación en el BOE para personarse como codemandados, con abogado y procurador, y formular alegaciones. Hasta que finalice ese plazo queda suspendida la tramitación de la pieza principal.
La personación es especialmente relevante porque quienes comparezcan podrán intervenir en los trámites incidentales no precluidos, defender sus derechos e intereses legítimos e instar, en su caso, la revocación de las medidas.
¿ES POSIBLE UN RECURSO DE AMPARO ANTE EL TC?
Es, en este punto, donde aparece el eventual recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional -en adelante, TC-, aunque su interposición no puede darse por inmediata ni automática.
El derecho de sufragio activo reconocido en el artículo 23.1 CE es susceptible de amparo. Cuando la lesión se atribuye de forma inmediata a una resolución judicial, el artículo 44 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional -en adelante, LOTC-, exige agotar los medios de impugnación utilizables y haber denunciado la vulneración tan pronto como hubiera oportunidad para ello. El plazo es de treinta días desde la notificación de la resolución que ponga fin a la vía judicial.
Existe, sin embargo, una dificultad procesal relevante: los Autos de 12 de octubre resuelven sobre medidas cautelares adoptadas en procedimientos que todavía no han finalizado.
La doctrina del TC ha señalado que, por el carácter subsidiario del recurso de amparo, no basta con examinar aisladamente si se han agotado los recursos contra una determinada resolución interlocutoria, sino que debe atenderse al proceso judicial en su conjunto. Así lo recuerda la STC 78/2009, de 23 de marzo, FJ 2.
Por ello, si la eventual vulneración del derecho fundamental todavía puede ser denunciada y reparada ante el propio TS, el recurso de amparo podría considerarse prematuro.
No obstante, la misma doctrina constitucional admite excepciones cuando la continuación del íter procesal implique una injustificada prolongación de la lesión o pueda consumarla definitivamente, haciendo imposible o gravemente difícil el restablecimiento del derecho fundamental.
Precisamente, por ello, la personación de los afectados adquiere especial relevancia. Quienes comparezcan podrán invocar ante el propio TS la eventual lesión de su derecho de sufragio e instar, en su caso, la revocación de las medidas cautelares.
La cuestión será determinar si, atendidas las circunstancias concretas y la proximidad de las elecciones, la vía judicial puede entenderse realmente agotada respecto de la lesión constitucional invocada.
Si finalmente se acudiera al TC, la demanda debería justificar expresamente su especial trascendencia constitucional, conforme al artículo 49.1 LOTC, cuya concurrencia constituye además requisito de admisión de acuerdo con el artículo 50.1 b) LOTC.
El recurso de amparo no serviría, en ningún caso, para impugnar en abstracto la Ley 20/2022, ni para revisar las nacionalidades concedidas a su amparo.
Su objeto sería determinar si, en el caso concreto, la actuación judicial ha vulnerado el derecho de sufragio reconocido en el artículo 23.1 CE y, eventualmente, las garantías del artículo 24 CE.
Distinto es el control de constitucionalidad de la propia Ley. Y aquí existe ya un procedimiento abierto ante el TC: la formación política VOX ha interpuesto recurso de inconstitucionalidad contra diversos preceptos de la Ley 20/2022, entre ellos la Disposición adicional objeto de controversia, recurso que continúa pendiente de resolución.
Junto a ese control abstracto, el propio TS podría plantear, en su caso, una cuestión de inconstitucionalidad si, al resolver sobre el fondo, considerase que una norma con rango de ley aplicable al caso y de cuya validez dependa el fallo pudiera ser contraria a la Constitución. El hecho de que hasta ahora haya mantenido las medidas cautelares no permite anticipar cuál será su posición cuando dicte sentencia.
A todo ello se añade una dificultad temporal evidente. La mera interposición del recurso de amparo no suspende la resolución impugnada. El art. 56 LOTC permite al TC acordar la suspensión de sus efectos u otras medidas cautelares cuando la ejecución pueda hacer perder al amparo su finalidad, siempre que no se produzca una perturbación grave de otros intereses constitucionalmente protegidos. Con unas elecciones convocadas para el 29 de noviembre, el factor tiempo adquiere una importancia decisiva: una eventual tutela constitucional concedida después de la celebración de los comicios podría llegar demasiado tarde para hacer efectivo el derecho de sufragio en ese concreto proceso electoral.
UN VOTO PARTICULAR QUE ANTICIPA EL DEBATE CONSTITUCIONAL
La decisión no ha sido unánime. La magistrada María Alicia Millán Herrandis considera que el recurso de reposición de la Abogacía del Estado debió estimarse y que, en todo caso, la convocatoria electoral alteró sustancialmente las circunstancias existentes cuando se adoptaron las medidas cautelares.
A su juicio, la celebración de unas elecciones ya convocadas exigía una nueva ponderación y justificaba, al menos para este proceso electoral, el levantamiento de la suspensión para preservar la estabilidad del censo y el ejercicio efectivo del derecho de sufragio de quienes aparecen válidamente inscritos.
La controversia ha pasado así de la discusión sobre los límites de una Instrucción administrativa a la ejecución individualizada de las cautelares y, ahora, a su incidencia inmediata sobre un derecho fundamental.
El problema jurídico ya no consiste únicamente en garantizar que el CERA esté correctamente formado. Consiste también en determinar hasta dónde puede llegar una medida cautelar destinada a proteger la regularidad del censo cuando su aplicación decide, en la práctica, quién puede y quién no puede votar en unas elecciones ya convocadas.
Esa tensión entre la integridad del censo y la efectividad del derecho de sufragio es la que puede terminar trasladando el debate al terreno constitucional.
