La entrada masiva de personas en Ceuta a finales de julio ha vuelto a situar el control de la frontera sur española y europea en el centro del debate, precisamente pocas semanas después de que el Tribunal Supremo (TS) delimitara el alcance del régimen especial de rechazo en frontera previsto para Ceuta y Melilla.
Para abordar jurídicamente lo sucedido conviene partir de una distinción básica: rechazo en frontera, devolución y expulsión son figuras diferentes, con presupuestos y garantías también distintos.
La STS 814/2026, de 29 de junio, establece que a quienes intentan acceder a nado a Ceuta o Melilla no puede aplicárseles la figura jurídica del rechazo en frontera de la Disposición adicional décima de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjero en España -en adelante, LOEX- cuando no están intentando superar elementos de contención fronterizos.
En estos casos procede, sin embargo, acudir al régimen de devolución del art. 58.3 de la LOEX, sin necesidad de tramitar un expediente de expulsión y con las garantías legal y reglamentariamente establecidas.
La cuestión jurídica, por tanto, no es si el Estado puede reaccionar frente a una entrada irregular, sino qué figura resulta aplicable en cada caso, mediante qué cauce y con qué garantías.
El alto tribunal no prohíbe las devoluciones ni las estancias irregulares
La Disposición adicional décima de la LOEX regula un régimen específicamente aplicable a Ceuta y Melilla. Permite rechazar a los extranjeros detectados en la línea fronteriza, mientras intentan superar los elementos de contención fronterizos para cruzar irregularmente la frontera.
La STS 814/2026 rechaza que el concepto de «elementos de contención fronterizos» pueda extenderse, sin más, a cualquier mecanismo utilizado para controlar una frontera marítima. Los dispositivos tecnológicos de vigilancia, como cámaras, sensores o drones, son instrumentos para detectar una entrada, pero no desempeñan por ello una función material de contención.
El TS precisa, por otra parte, que la Ley tampoco limita necesariamente esos elementos a las vallas terrestres. Si existieran elementos materiales de contención en el mar, la Disposición adicional décima podría resultar aplicable a quienes pretendieran franquearlos.
La doctrina es, por tanto, más precisa de lo que sugiere la expresión periodística «prohibición de las devoluciones en caliente». Lo que no cabe es utilizar el rechazo en frontera fuera de los presupuestos establecidos por el Legislador.
Cuando una persona intenta acceder a nado sin superar ningún elemento material de contención, no procede ese régimen excepcional. Pero de ahí no se sigue que deba permitírsele permanecer en España.
Rechazo en frontera y devolución no es el mismo concepto
Este es probablemente uno de los aspectos que más fácilmente se desdibuja en el debate público. Aunque el rechazo en frontera y la devolución responden ambos a una lógica de reacción inmediata frente a la entrada irregular y carecen, por sí mismos, de naturaleza sancionadora, se trata de figuras distintas, con presupuestos y régimen jurídico propios.
Como explica la Sentencia del TS, con apoyo en la Sentencia 17/2013 del Tribunal Constitucional (TC), ambas deben diferenciarse también de la expulsión, sometida al correspondiente procedimiento administrativo y a sus propios presupuestos legales.
El TC había analizado el régimen especial de Ceuta y Melilla en su Sentencia 172/2020, de 19 de noviembre, caracterizándolo como una actuación material, coactiva e inmediata dirigida a restablecer la legalidad ante el intento de superar irregularmente aquella concreta frontera.
su constitucionalidad quedó condicionada a la consideración individual de las circunstancias concurrentes, al control judicial y al respeto de las obligaciones internacionales de España, con especial atención a las personas vulnerables.
La devolución responde a un régimen distinto. El art. 58.3 de la LOEX establece que no será necesario tramitar expediente de expulsión para devolver, entre otros, a quienes pretendan entrar ilegalmente en el país. El vigente Reglamento de extranjería, aprobado por Real Decreto 1155/2024, precisa, en su art. 23.1.b), que se consideran comprendidas en este supuesto las personas extranjeras «que sean interceptadas en la frontera o en sus inmediaciones».
Esta es precisamente la vía que el TS considera procedente para quienes intentan acceder a nado a Ceuta o Melilla. Aunque la devolución constituye también una medida gubernativa de reacción inmediata frente a la entrada irregular, no se identifica con la actuación material propia del rechazo en frontera.
El art. 58.3 de la LOEX excluye la necesidad de tramitar expediente de expulsión, pero la devolución debe acordarse y ejecutarse conforme a los trámites y garantías previstos legal y reglamentariamente.
La devolución no puede ejecutarse sin más
El Reglamento dispone que las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado encargados de la custodia de costas y fronteras conducirán, con la mayor brevedad posible, a quienes hayan sido interceptados intentando entrar irregularmente a la correspondiente dependencia policial para proceder a su identificación y, en su caso, devolución.
Esta debe acordarse mediante resolución de la autoridad gubernativa competente. El extranjero tiene derecho a asistencia letrada y, cuando resulte necesario, a intérprete. La LOEX reconoce expresamente estos derechos en los procedimientos administrativos que puedan conducir a la denegación de entrada, devolución o expulsión.
En el supuesto examinado por la Sentencia del TS, la entrega a Marruecos se había producido sin seguir ese cauce. El TS confirma que no podía utilizarse la Disposición adicional décima y que debía acudirse a la devolución del art. 58.3 de la LOEX.
La entrada a nado, por tanto, no impide jurídicamente la devolución. Impide efectuarla prescindiendo del régimen jurídico correspondiente cuando no concurre el presupuesto específico del rechazo en frontera.
Y, ¿qué ocurre con las personas que aún se encuentran en Ceuta?
Entonces, ¿cuál es el destino de las personas que aún deambulean por las calles de la ciudad autónoma?
Esta es probablemente la cuestión jurídicamente más interesante después de la crisis. Resultaría incorrecto afirmar que todas las personas que continúan en Ceuta deben ser sometidas automáticamente a un expediente de expulsión. Pero tampoco puede darse por supuesto que el régimen de devolución resulte aplicable indefinidamente, con independencia del momento y circunstancias en que la persona sea localizada.
El art. 23 del Reglamento incluye dentro del supuesto de devolución a quienes sean interceptados «en la frontera o en sus inmediaciones». Esta referencia resulta relevante para delimitar su ámbito propio.
Ahora bien, ni la LOEX ni el Reglamento establecen un plazo concreto, ya sean veinticuatro horas, tres días o una semana, a partir del cual una entrada irregular deje automáticamente de poder dar lugar a devolución y deba acudirse necesariamente a un procedimiento de expulsión.
La respuesta dependerá de las circunstancias concretas de cada persona, del momento y lugar de su interceptación, de las condiciones en que se produjo la entrada, de su procedencia y situación administrativa y de la eventual concurrencia de circunstancias que impidan o condicionen su retorno.
De la devolución a la eventual expulsión
Si una persona ya se encuentra en una situación que no permite encuadrarla jurídicamente en el supuesto de devolución del art. 58.3.b), la Administración tendrá que examinar su situación conforme al régimen general de extranjería.
La estancia irregular está tipificada como infracción grave en el art. 53.1.a) de la LOEX, pero tampoco de ello deriva una expulsión automática. El art. 57.1 permite imponer la expulsión en lugar de la multa respecto de determinadas infracciones graves, entre ellas la estancia irregular, atendiendo al principio de proporcionalidad, previa tramitación del correspondiente expediente administrativo y mediante resolución motivada.
No cabe, por tanto, construir una secuencia automática según la cual quien no puede ser rechazado debe ser devuelto y quien no ha sido devuelto inmediatamente debe ser expulsado. Cada figura tiene presupuestos propios.
Límites a la ejecución de devoluciones y expulsiones
Incluso cuando proceda acordar una devolución o expulsión, su ejecución no es automática. La situación debe examinarse individualmente porque pueden concurrir circunstancias que la impidan, suspendan o sometan el retorno a un régimen específico.
Una de ellas es la solicitud de protección internacional, que comprende tanto el derecho de asilo como la protección subsidiaria. El art. 58.4 de la LOEX impide ejecutar la devolución cuando se haya formalizado dicha solicitud hasta que se decida sobre su inadmisión a trámite. En materia de expulsión, el art. 64.5 contempla igualmente la suspensión de su ejecución.
Especial consideración merecen los menores extranjeros no acompañados, sometidos al régimen específico del art. 35 de la LOEX y al principio del interés superior del menor. Existe, además, una dificultad previa: determinar la edad cuando la persona se encuentra indocumentada.
Si su minoría de edad no puede establecerse con seguridad, debe ponerse el hecho inmediatamente en conocimiento del Ministerio Fiscal, que dispondrá su determinación con la colaboración de las instituciones sanitarias.
El Reglamento establece que, cuando las pruebas únicamente permitan fijar una horquilla de edad, se considerará menor cuando su límite inferior sea inferior a dieciocho años. La determinación de la edad condiciona, por tanto, todo el régimen jurídico posterior.
Estos supuestos demuestran por qué una entrada masiva puede ser un fenómeno colectivo desde la perspectiva fronteriza, pero exige respuestas jurídicas individualizadas.
También desempeña un papel esencial el control judicial de la privación de libertad. El art. 58.6 de la LOEX dispone que, cuando una devolución no pueda ejecutarse en 72 horas, deberá solicitarse a la autoridad judicial la medida de internamiento prevista para los expedientes de expulsión.
El art. 62 de dicho norma atribuye al órgano judicial competente, hoy, la Sección de Instrucción del Tribunal de Instancia correspondiente, la decisión sobre el ingreso en un Centro de Internamiento de Extranjeros -en adelante, CIE-.
Cuando el internamiento no pueda acordarse o mantenerse conforme a los presupuestos legales, la privación de libertad tampoco puede prolongarse únicamente para asegurar una eventual devolución o expulsión. La existencia de una decisión de retorno no garantiza, por sí sola, que pueda ejecutarse dentro de los plazos previstos.
En la expulsión tramitada por el procedimiento ordinario, la resolución concede un plazo de cumplimiento voluntario de entre siete y treinta días. Expirado sin que el extranjero haya abandonado el territorio nacional, el art. 64.1 de la LOEX prevé su detención y conducción hasta el puesto de salida. Si la expulsión no pudiera ejecutarse en las 72 horas siguientes, podrá solicitarse judicialmente el internamiento.
La identificación de las personas, la obtención de documentación, el cumplimiento de los plazos y la coordinación con los Estados de origen o procedencia condicionan, por tanto, la posibilidad real de ejecutar el retorno.
Debe distinguirse, finalmente, entre acordar una devolución o expulsión y conseguir ejecutarla.
En este ámbito resulta, además, relevante el Acuerdo entre España y Marruecos de 13 de febrero de 1992 relativo a la circulación de personas, el tránsito y la readmisión de extranjeros entrados ilegalmente. Su régimen de readmisión se refiere a nacionales de terceros Estados que hayan entrado ilegalmente en España procedentes de territorio marroquí. Exige acreditar dicha procedencia y que la solicitud de readmisión se presente dentro de los diez días siguientes a la entrada ilegal.
Transcurrido ese plazo sin haberse presentado la solicitud, no podrá utilizarse este concreto cauce bilateral de readmisión en los términos previstos por el Acuerdo y habrá que examinar qué otro mecanismo jurídico resulta aplicable. Su existencia tampoco permite prescindir del procedimiento interno ni de las garantías individuales.
El verdadero efecto de la sentencia del alto tribunal
La Sentencia del TS 814/2026 ha adquirido especial trascendencia por su proximidad temporal con los acontecimientos de Ceuta, pero su significado debe explicarse correctamente.
El TS no ha declarado que quienes lleguen a nado a Ceuta no puedan ser devueltos. Ha declarado que la Administración no puede aplicarles el rechazo en frontera de la Disposición adicional décima cuando no intentan superar elementos materiales de contención. Para ellos existe otro cauce: la devolución del art. 58.3 de la LOEX, con sus correspondientes garantías.
Y respecto de quienes permanecen en Ceuta tampoco existe una respuesta colectiva y automática. Habrá que determinar en cada caso si concurren todavía los presupuestos de la devolución o si la situación debe examinarse desde el régimen general de estancia irregular y, eventualmente, mediante un procedimiento de expulsión.
Ese es el elemento que convierte la actual crisis de Ceuta en una cuestión de especial interés para el Derecho procesal. El control de las fronteras constituye una potestad del Estado, pero su ejercicio está sometido al procedimiento, a los derechos de defensa y al control judicial. La Sentencia del TS no elimina la potestad de devolver. Obliga a ejercerla por el cauce jurídico correcto.
