Las declaraciones del canciller alemán urgiendo revisar la legislación europea para potenciar la economía me han recordado que este año se cumplen dos décadas de la aprobación, por el Parlamento y el Consejo, de la célebre Directiva Bolkestein, relativa a los servicios en el mercado interior.
Esta norma se transpondría en España mediante distintas leyes (17/2009, 25/2009, 2/2011 ó 20/2013), pero su pretendido impulso liberalizador ha sido más bien escaso, de ahí que no le falte parte de razón a Friedrich Merz.
Pudiendo extender su alcance a muchos más ámbitos prestacionales en manos públicas, como los servicios sanitarios o sociales (tal y como tiene dicho la jurisprudencia comunitaria), su impacto normativo se ha circunscrito a lo largo de estos veinte años a alteraciones menores en el control de las actividades económicas, tratando de suprimir ciertas cargas administrativas y flexibilizando algo su regulación.
Solo una visión voluntarista puede confirmar que la Directiva haya conseguido impulsar un verdadero mercado interior de los servicios en términos similares al de la libre circulación de mercancías.
Aunque se hayan observado notorios obstáculos a esas prestaciones removidos a regañadientes en no pocas Administraciones, sobre todo en las locales -en donde aún perviven formatos de aparente cumplimiento del espíritu de la Directiva-, pese a ello, el aliento liberalizador promovido por el Comisario Frits Bolkestein no ha abrazado como debiera a aquellas otras reformas que permitan introducir en la Unión Europea las dinámicas comerciales y económicas que imperan en el resto del mundo.
Porque ha de recordarse que una ordenación de los mercados que imponga criterios ajenos a los propios de sus operadores y que no les deje autorregularse, incluyendo acaso garantías para la supervivencia de los que cuentan con menores capacidades o para los consumidores y otros intereses generales a proteger, nunca suele resultar demasiado efectiva.
La transposición de esta Directiva, además, tampoco ha tenido en cuenta la realidad de quienes debían aplicarla, en especial de Administraciones de escasa dimensión y medios, obligadas a cumplir con unos mandatos procedimentales y sustantivos desperdigados a lo largo y ancho del corpus normativo público.
Incluso la gran novedad que introdujeron las primeras leyes de transposición acometiendo modificaciones en el control previo de actividades económicas pronto comenzaron a sucumbir ante las poderosas excepciones que difuminaban la supresión de esos exámenes ex ante, devolviéndonos al escenario inicial.
Las necesidades financieras de los entes locales operaron aquí como desactivadoras de las reglas más básicas previstas por Bolkestein.
La simplificación administrativa se ha logrado de forma limitada
Veinte años después de la Directiva de Servicios, por consiguiente, es justo reconocer que sus planteamientos ligados a la simplificación administrativa, a la autorregulación del sector, a la mejora normativa o la eliminación de barreras al mercado interior, se han logrado de forma bastante limitada.
Sorprende, por eso, que se hayan producido tantas y tan variadas respuestas sociales y políticas frente a la Bolkestein incluso antes de su misma aprobación, porque la desregulación de cuño neoliberal que parecía promover se quedaría luego en papel mojado.
Se tradujo, apenas, en una sustitución de la clásica autorización por comunicaciones previas y declaraciones responsables, o incluso por el mantenimiento del tradicional sistema autorizatorio de forma encubierta, y para eso bien se comprenderá que resultaban innecesarias esas alforjas.
Añádase, por el lado administrativo, la ausencia de fortalecimiento de los controles ex post una vez “eliminados” los previos al comienzo de una actividad privada, debido a las carencias de recursos humanos y materiales en las Administraciones, en un contexto en el que la inspección y comprobación de la regularidad de la actividad ya iniciada constituye un requisito crucial de cara a la defensa del interés general.
Hemos pasado, en consecuencia, de un sistema policial con pocos policías a otro sistema cuasipolicial pero con menos policías aún, dando incluso entrada en este último terreno a entidades colaboradoras, que carecen de potestades superiores de intervención sobre las actuaciones privadas.
Como se puede advertir, la garantía de la libre circulación de servicios, la eliminación de barreras que obstaculizan su desarrollo, el fomento de un mercado competitivo de los mismos en las pequeñas y medianas empresas (que son auténticos tractores del crecimiento económico y el empleo en la Unión, representando un setenta por ciento del PIB europeo), todas ellas incorporadas como legítimas aspiraciones en el preámbulo de la Bolkestein, han quedado con los años diluidas en una suerte de pías intenciones, que apenas se han traducido en una “burocratización de la desburocratización”, como con acierto se ha señalado por la doctrina más autorizada.
La normación en masa interna, así como la jurisprudencia recaída sobre ella, ha desdibujado un tanto el horizonte planteado en su momento por la autoridad comunitaria de unos obstáculos limitados a lo imprescindible en materia de servicios, facilitando su intercambio pleno en el espacio único.
Seguimos, por lo que se ve, sumidos en este terreno en un notable gatorpardismo en el que todo cambia para que todo siga igual.
En suma, el balance de estos veinte años de aplicación de la Bolkestein no permite ser demasiado optimista en términos de consecución de sus objetivos, que no pasaban por una mera desregulación como la llevada a cabo, sino por dotar a los servicios de un ámbito de mayor libertad del que ya gozan en donde ese sector florece.
De ahí que esté justificado que el actual canciller alemán demande avanzar en un calendario de reformas legislativas que posibiliten que Europa pueda competir de verdad con el resto del mundo.
