Tras la aprobación de la Ley 2/2018, de 4 de mayo, de modificación de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid, para la regulación de los desarrollos urbanísticos a través de fases o unidades funcionales, ha quedado zanjado cualquier debate sobre la posibilidad de conceder licencias de ocupación con respecto a edificaciones incluidas en fases de urbanización recibidas por los ayuntamientos madrileños.
A través dicho texto legal se completó la regulación de las fases o unidades funcionales en que se dividían los sectores o ámbitos de actuación para el desarrollo de la urbanización.
Se posibilitó expresamente la concesión de licencias de primera ocupación cuando las fases hubieran sido recibidas, dejando atrás la jurisprudencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid[1], que, en el ámbito de Valdebebas, se había pronunciado en contra de dicha posibilidad hasta la total recepción de las obras de urbanización.
Gracias a ese cambio legislativo, los promotores en Valdebebas han podido obtener las licencias urbanísticas de obras, junto con los correspondientes títulos habilitantes de ocupación, para las 11.400 viviendas previstas en el planeamiento, por lo que su parque residencial se encuentra prácticamente colmatado, y quedan únicamente algunas parcelas terciarias vacantes.
Además, han podido hacerlo sin necesidad de esperar a que el Ayuntamiento recibiera el pasado 12 de enero, mediante la formalización de la correspondiente acta, la fase decimonovena y última de la urbanización del ámbito de suelo urbano no consolidado APE 16.11 “Ciudad Aeroportuaria-Parque de Valdebebas”.
El problema inicial: una interpretación jurisprudencial disruptiva que ponía fin a una praxis administrativa consolidada
En 2017 se dictó la primera de las sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Madrid que, seguida por otras, fijó una doctrina con una enorme incidencia en las actuaciones edificatorias desarrolladas en fases de urbanización de suelo urbanizable y suelo urbano no consolidado.
Según el criterio de la Administración de Justicia madrileña, no era viable jurídicamente conceder licencias de primera ocupación hasta que no se produjera la recepción íntegra de las obras de urbanización de la unidad de ejecución, como ámbito territorial de referencia legalmente definido para la transformación del suelo.
Esta interpretación partía de una regulación entonces poco desarrollada en la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid, que no contemplaba con claridad los efectos de la urbanización por fases en la ocupación de los edificios.
Tampoco se establecía una vinculación clara y directa entre las obras de edificación y las fases o unidades funcionales.
En ese contexto normativo, el Tribunal Superior de Justicia fue claro. La recepción parcial suponía el inicio del plazo de garantía, la incorporación al dominio público y la obligación de conservación por el ayuntamiento de la urbanización recibida, pero en ningún caso posibilitaba la concesión de las licencias de primera ocupación.
Dicho pronunciamiento se sustentó principalmente en el artículo 20.3 de la Ley 9/2001, en relación con los artículos 19.3 y 18.3, que se consideraron infringidos al haberse otorgado licencias de primera ocupación sin la previa recepción íntegra de las obras de urbanización. El posicionamiento del Tribunal madrileño era inequívoco:
“[…] en ningún caso la recepción parcial de la urbanización posibilitará la implantación de usos. En ello resulta tajante el artículo 20.3 de la Ley 9/2001, del Suelo de la Comunidad de Madrid, que únicamente posibilita la implantación de usos provisionales con anterioridad a la finalización de las obras de urbanización”.
Esta interpretación generó una importante inseguridad jurídica y ponía en riesgo la viabilidad de muchos desarrollos, al impedir la ejecución anticipada de la edificación, que resultaba esencial para financiar la propia urbanización.
Conforme al escenario jurídico definido por los tribunales, los propietarios se verían obligados a retrasar la ejecución de las edificaciones hasta que coincidiera con la terminación total de las obras de urbanización, asumiendo entretanto la totalidad de los costes urbanizadores y sin poder obtener ingresos derivados de la comercialización o venta de los inmuebles.
La respuesta del legislador: la Ley 2/2018
La respuesta del legislador fue rápida y contundente, al aprobar, cuando todavía se estaban dictando pronunciamientos judiciales, la Ley 2/2018.
De esta forma se introdujo un cambio decisivo en el artículo 135 de la Ley 9/2001, al explicitar que la recepción parcial de las obras de urbanización permite la primera ocupación de las edificaciones incluidas en la fase o unidad funcional correspondiente.
La anterior regulación se aplica también a fases recibidas antes de la entrada en vigor de la Ley 2/2018. Así se establece en su disposición transitoria primera:
“Cuando a la entrada en vigor de la presente Ley, en unidades de ejecución, se hubiera producido la recepción parcial de obras de urbanización por fases o unidades funcionales, será posible conceder licencias o admitir declaraciones responsables, para la construcción de la edificación y para la primera utilización y ocupación de las construcciones autorizadas dentro de la fase o unidad funcional que hubiera sido objeto de recepción”.
Tras el cambio normativo, la concesión de licencias de primera ocupación en una fase de urbanización recibida no es un acto discrecional, sino un acto debido por parte del ayuntamiento, siempre que las obras de edificación hayan sido ejecutadas por el promotor conforme al proyecto para el que se otorgó la correspondiente licencia de obras.
Sin embargo, en la práctica, todavía se observan resistencias puntuales en algunos municipios a la aplicación de este criterio, lo que reabre controversias y genera nuevas contiendas judiciales que, desde un punto de vista normativo, deberían considerarse ya superadas.
[1] Sentencias del TSJ de Madrid de 8 de marzo de 2017 (rec. núm. 468/2015) y de 15 de marzo de 2017 (rec. núm. 729/2015), entre otras.
