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Inconstitucionalidad parcial de la reciente Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas

Antonio Benítez Ostos. Abogado. Asociado Senior del Departamento de Derecho Público y Regulatorio de Andersen Tax & Legal y José Enrique Candela Talavero. Secretario - Interventor de la Administración Local. Director de Urbanismo del Ayuntamiento de Utrera.
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El Gobierno de la Generalidad de Cataluña, no conforme con el contenido de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACA), procedió a acudir al supremo intérprete de nuestra Carta Magna, ante el que instó la inconstitucionalidad de aquella.

Y el Tribunal Constitucional (TC), por medio de su reciente sentencia 55/2018, de 24 de mayo, resolvió la inconstitucionalidad y exclusión de la vida jurídico administrativa, de algunos de los preceptos de la meritada LPACA.

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Así, impugnada la inconstitucionalidad de diversas materias tales como y entre otras, la Administración electrónica, la iniciativa legislativa, la potestad reglamentaria o la simplificación del procedimiento administrativo, se resolvió y reconoció ser contrarios al sistema constitucional de competencias los artículos 129 (salvo el apartado 4, párrafo segundo y tercero), 130, 132 y 133, declarándose la inconstitucionalidad y nulidad de los artículos 6.4.2º párrafo, 129.4.3º párrafo en su referencia a “o Consejo de Gobierno respectivo” y “o de las consejerías de Gobierno” y la Disposición Final 1ª.2.

Pues bien, por lo que hace al reparto competencial, la declaración de inconstitucionalidad, supone que algunos preceptos considerados como contrarios al orden constitucional, no se aplicarán, caso de los referidos a la potestad normativa (reglamentaria y de iniciativa legislativa) tanto de la Administración estatal como autonómica, al producirse una invasión competencial que vulnera la capacidad legislativa de las Comunidades Autónomas.

Concretamente, sobre este particular, considera el TC que, como quiera que la Constitución Española reserva al Estatuto autonómico las decisiones en torno a la titularidad de la potestad reglamentaria en las Comunidades Autónomas, ha excluido que puedan ser objeto de la legislación ordinaria, tal y como erróneamente pretendía la norma impugnada. En consecuencia, se considera inconstitucional, que la normativa básica imponga a las Comunidades Autónomas cuáles de sus órganos tienen que desarrollar reglamentariamente sus propias leyes.

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Concluye el Tribunal en este sentido, que el Estado no pueda invadir o anular competencias normativas de una Comunidad Autónoma, distribuyendo poderes normativos entre éstas, no estando capacitado para “ asignar, quitar, limitar o reparar la potestad reglamentaria en las Comunidades Autónomas” (FD5). Se trata, de no permitir que el Estado dirija mandato a una Comunidad Autónoma para indicar el órgano que desarrolle vía reglamento sus leyes, lo que no hace sino atacar su autonomía institucional. Autonomía que no es soberanía, pero que no obstante, habrá de respetarse.

Preceptos de la LPACA desterrados por inconstitucionales

En segundo lugar, también se ha acordado quedar desterrados de nuestro sistema jurídico, por inconstitucionales, preceptos de la LPACA en los siguientes ámbitos.

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En primer lugar, en el campo de inscripciones en registros electrónicos.

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Así, teniendo presente el principio de la autonomía local, el TC resuelve la aplicación del principio de colaboración entre Administraciones, no resultando conforme a Derecho, que la ley conceda al Estado, los modelos de poderes inscribibles en el registro.

El TC, a continuación, pone de manifiesto la invasión en cuanto a la planificación normativa o reglamentaria impuesta a las Comunidades Autónomas. Así, en esta dirección, expone refiriéndose al artículo 132 de la Ley 39/2015: “Se trata de una regulación de carácter marcadamente formal o procedimental que desciende a cuestiones de detalles (periodicidad, contenido y lugar de publicación del plan normativo).

De acuerdo con la sentencia del Tribunal Constitucional 91/2017, FJ 6, esta previsión no puede entenderse amparada en el título bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas (artículo 149.1.18 de la Constitución Española), por lo que invade las competencias estatutarias de las Comunidades Autónomas”.

Asimismo, en parecidos términos, decreta la inconstitucionalidad del artículo 133, disponiendo: “El artículo 133, en sus apartados 1, primer inciso (con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento, se sustanciará una consulta pública) y 4, primer párrafo, contiene normas con parecido tenor que pueden reputarse bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas (art. 149.1.18 CE), aplicables en cuanto tales a la elaboración de reglamentos autonómicos”.

“Las demás previsiones del art. 133, descienden a cuestiones procedimentales de detalle desbordando el ámbito de lo básico, vulneran por ello las competencias estatutarias de las Comunidades Autónomas en relación con la elaboración de sus propias disposiciones administrativas”.

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Asimismo, en relación a la impugnada Disposición Adicional segunda, de la Ley 39/2015, que lleva como rúbrica “adhesión de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales a las plataformas y registros de la Administración General del Estado”, el TC avala su constitucionalidad, considerando que la medida instaurada no vulnera la autonomía organizativa de las Comunidades Autónomas y los entes locales.

El pronunciamiento del TC no estimó empero, la totalidad de las pretensiones del recurso, sino que consideró ser adecuado al contenido de la Constitución, alguno de los preceptos impugnados. Así, resulta plenamente acorde con nuestra Carta Magna, la posibilidad de acudir motivadamente a una Ley para poder dar cumplimiento a los fines del procedimiento, que se prevea un trámite adicional o distinto a los contemplados en la LPACA, fijando vía reglamento alguna especialidad sobre aspectos como el órgano competente, el plazo de un concreto procedimiento por la materia, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar.

Asimismo, se decreta la conformidad los preceptos constitucionales, la previsión sobre los sistemas de identificación de los interesados en el procedimiento, por respetarse así la igualdad de trato (sentencia del Tribunal Constitucional 227/1988) y ser elemento común del procedimiento administrativo común, la comunicación de un ciudadano con las Administraciones Públicas a través de un Punto de Acceso General electrónico de la Administración, las notificaciones infructuosas, los derechos de los interesados en un procedimiento administrativo, la adhesión de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales a las plataformas y registros de la Administración General del Estado como base del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, o la notificación por medio de anuncio publicado en el BOE, por ser un mecanismo insertado en el procedimiento administrativo común.

Recordar que este último sistema de notificación, es posible cuando el interesado sea desconocido, se ignore el lugar de la notificación o bien, intentada ésta, no se hubiese podido practicar. Sobre este extremo, sigue la línea avalada por el Tribunal Constitucional (FD12) hacia la racionalización del sector público (sentencia del Tribunal Constitucional 33/2018, de 12 de abril, FFDD 4 a 6).

Finalmente constitucional resulta ser también, que la LPACA se aprobara al amparo de la facultad del Estado para dictar las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y competencia en materia de procedimiento administrativo común y sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas.

En definitiva, y aún cuando las declaraciones de inconstitucionalidad han sido mínimas, qué duda cabe, que la revisión realizada por parte del Tribunal Constitucional, nos ha ofrecido seguridad jurídica, garantizando en todo momento y con buen criterio los límites competenciales entre el Estado y las Comunidades Autónomas.