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Análisis del Real Decreto: Dos realidades distintas del estado de alarma

Los ministros de Interior, Fernando Grande-Marlaska; Sanidad, Salvador Illa; Defensa, Margarita Robles; y Transportes, José Luis Ábalos, en la rueda de prensa del pasado domingo por la tarde. El autor de la columna, Luis Zafra Romero, es abogado de EJASO-ETL GLOBAL y doctorando en Derecho por la Universidad de Córdoba.
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El Consejo de Ministros extraordinario celebrado el pasado 14 de marzo, acordó aprobar el Real Decreto 463/2020, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

Conforme a lo dispuesto en su parte expositiva, las medidas adoptadas están encaminadas en la “acción decidida del Gobierno” para proteger la salud y seguridad de los ciudadanos, contener la progresión de la enfermedad y reforzar el sistema de salud pública.

Y es por ello que en el artículo 1  se dispone que el estado de alarma se declara al amparo de lo dispuesto en los apartados b) y d) del artículo 4 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio, conforme a los cuales, que justifican su adopción, respectivamente, de una parte, “crisis sanitarias, tales como epidemias y situaciones de contaminación graves” y, de otra, ante “situaciones de desabastecimiento de productos de primera necesidad”.

Conforme a lo dispuesto en el Real Decreto, el estado de alarma se aplica en todo el territorio nacional y tiene una vigencia de 15 días naturales desde su entrada en vigor, que tuvo lugar el pasado 14 de marzo tras su publicación en BOE.

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BOE-A-2020-3692, REAL DECRETO, PARA DESCARGAR

Se designa al Gobierno como autoridad competente y a los titulares de los Ministerio de Interior, Defensa, Sanidad y Transporte, Movilidad y Agenda Urbana, como autoridades delegadas (art. 4).

El Real Decreto acuerda limitar la circulación por vías de uso público durante la vigencia del estado de alarma (artículo 7), que se circunscribe a: la adquisición de alimentos, productos farmacéuticos y de primera necesidad; la asistencia a centros sanitarios; el desplazamiento al trabajo; retorno a la residencia habitual; el cuidado de mayores, menores, dependientes, personas con discapacidad o personas especialmente vulnerables; el desplazamiento a entidades financieras y de seguros; transitar por causa de fuerza mayor o situación de necesidad y cualquier otra actividad de análoga naturaleza.

Entre las medidas de contención adoptadas, cabe reseñar que se suspende la actividad educativa presencial en todos los centros y etapas, ciclos, grados, cursos y niveles de enseñanza (artículo 9).

Igualmente, en el ámbito de la actividad comercial (artículo 10), se suspende la apertura al público de locales y establecimientos minoristas a excepción de: alimentación, bebidas, productos y bienes de primera necesidad; farmacias, médicos, ópticas y productos ortopédicos; productos higiénicos; prensa y papelería; combustible; estanco; alimentos para animales; comercio por internet, telefónico o por correspondencia; tintorerías y lavanderías.

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En cuanto al ámbito de la actividad cultural, recreativa y actividades de hostelería (art. 10), se suspende la apertura al público los locales y establecimientos del Anexo I, que contempla, prácticamente, todos los siguientes ámbitos.

En lo que refiere a las medidas específicas en materia de sanidad, suministro de bienes y servicios de salud pública y transporte, se acuerda que todas las autoridades civiles de la Administración Pública, especialmente las sanitarias, quedan bajo las órdenes directas del Ministro de Sanidad, si bien la gestión ordinaria la mantendrán las administraciones autonómicas y locales.

Por otra parte, se atribuye al ministro de Transportes la competencia para dictar los actos y disposiciones precisos para establecer las condiciones de movilidad y se reduce la oferta en transporte interior en determinados servicios de transporte público por carretera, ferroviario, aéreo y marítimo.

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Sobre los procedimientos judiciales

Especial importancia presenta la regulación sobre la suspensión de los procedimientos judiciales (DF 2ª), cuyo cómputo se reanudará en el momento en que pierda vigencia el Real Decreto o sus prórrogas.

La redacción es confusa en este particular, pues no es lo mismo suspender que interrumpir, y no tienen los mismos efectos.

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Sin embargo, el Real Decreto establece que los plazos procesales “se suspenden e interrumpen”.

Si se interrumpen los plazos, deberían computarse íntegramente tras la pérdida de vigencia del estado de alarma o sus prórrogas. En cambio, si se suspenden el cómputo continúa (en el plazo que reste) tras la pérdida de vigencia.

Es por esto último por lo que aboga el Real Decreto al señalar que “el cómputo de los plazos se reanudará en el momento en que pierda vigencia el presente Real Decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo”, lo que evoca más una suspensión que una interrupción del plazo.

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De haberse acordado, verdaderamente, la interrupción de los plazos, se tendría que haber optado por la fórmula “comenzarán a computarse”, como se contempla en el artículo 267 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y el 215 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC) en relación con la interrupción de los plazos de recursos en los supuestos de petición de aclaración, rectificación o subsanación de resoluciones judiciales.

En todo caso, para el orden jurisdiccional penal la interrupción no se aplicará a procedimientos de ‘habeas corpus’; los servicios de guardia, a actuaciones con detenido, las órdenes de protección, la vigilancia penitenciaria  y cualquier medida cautelar en materia de violencia sobre la mujer o menores.

En fase de instrucción, el juez o tribunal podrá acordar la práctica de actuaciones que, por su carácter urgente, sean inaplazables.

La suspensión e interrupción de plazos tampoco será de aplicación a los siguientes procedimientos: al procedimiento para la protección de derechos fundamentales (artículos 114 y ss. de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA); a la tramitación de autorizaciones o ratificaciones judiciales del artículo 8.6 de la LJCA;  a los procedimientos de conflicto colectivo y a los procedimientos para la tutela de los derechos fundamentales y libertades públicas de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social.

Asimismo a la autorización judicial para internamiento no voluntario por razón de trastorno psíquico (artículo 763 de la  LEC); a la adopción de medidas o disposiciones de protección del menor (artículo 158 del CC) y se habilita, en todo caso, a los órganos jurisdiccionales para acordar actuaciones necesarias para evitar daños irreparables de las partes.

Igualmente, se suspenden los términos y se interrumpen los plazos “para la tramitación de los procedimientos de las entidades del sector público”.

Y, al igual que respecto a los plazos procesales, se señala que “el cómputo de los plazos se reanudará” tras la pérdida de vigencia del estado de alarma o sus prórrogas para volver a computarse.

En realidad, ello implica suspensión, no interrupción de los plazos. Tal suspensión se aplica a todo el sector público. En todo caso, se habilita al órgano competente para adoptar medidas de ordenación a fin de evitar perjuicios irreparables al interesado.

Son necesarios dos requisitos: que se dicte resolución motivada y que el interesado manifieste su conformidad a tal fin o, al menos, que manifiesta su conformidad con que no se suspenda el plazo.

Justamente por ello no podría admitirse un avance en un procedimiento administrativo por posibles daños a la Administración, pues el Real Decreto solo admite que puedan adoptarse tales medidas de ordenación e instrucción para evitar el riesgo en los derechos del interesado.

Obviamente, se excluyen los procedimientos y resoluciones referidas a situaciones “estrechamente vinculadas” con los hechos justificativos del estado de alarma.

Finalmente, merece destacar que se establece que los plazos de prescripción y caducidad de cualesquiera acciones y derechos quedarán suspendidos durante el plazo de vigencia del estado de alarma y, en su caso, de las prórrogas que se adoptaren (DA 4ª).

Cierre del espacio aéreo

Esta es la segunda vez que, tras la promulgación de la Constitución de 1978, se acude a la declaración del estado de alarma.

Con anterioridad, fue el Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre, publicado en el BOE nº 295 de 4 de diciembre (extraordinario), el que declaró el estado de alarma amparado en el cierre del espacio aéreo justificándolo en el abandono de parte de los controladores de tránsito aéreo de sus funciones durante los días previos a las festividades de los días 6 y 8 de diciembre.

En aquella ocasión, según se puso de manifiesto en la parte expositiva del Real Decreto 1673/2010, se vio afectado el derecho a la libre circulación contemplado en el artículo 19 de la Constitución Española , “como consecuencia de la situación desencadenada por el abandono de sus obligaciones por parte de los controladores civiles de tránsito aéreo”.

Y es por ello que se consideraba “indispensable” que “para recuperar la normalidad en la prestación del citado servicio público y restablecer los derechos fundamentales de los ciudadanos” se acordara la declaración del estado de alarma, justificando que concurría la causa del artículo 4.c) (“paralización de servicios públicos esenciales para la comunidad”) en relación con las causas a) y d) del artículo 4 (esto es “catástrofes, calamidades o desgracias públicas” y “situaciones de desabastecimiento de productos de primera necesidad”).

Como medida principal (artículo 3), se acordó, al amparo de los artículos 9.1 y 12.

De la Ley Orgánica 4/2011, en relación con el artículo 44 de la Ley 48/1960, de 21 de julio, sobre Navegación Aérea, que todos los controladores de tránsito aéreo al servicio de AENA pasaran a tener “la consideración de personal militar” durante la vigencia del estado de alarma, a fin de que quedaran “sometidos a las órdenes directas de las autoridades designadas en el presente real decreto”.

A tal efecto, se designó al Jefe de Estado Mayor del Ejército del Aire y las autoridades militares que designe para adoptar “las decisiones pertinentes” en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 3 del Real Decreto (artículo 6).

Obviamente, no se pueden hacer paralelismos entre una y otra situación, pues obedecen a crisis completamente diferentes en cuanto a su contexto, proporción y, fundamentalmente, la naturaleza del bien jurídico que es objeto de protección en uno y otro caso.

Pero, sin poner en entredicho la gravedad de las circunstancias que, en aquel momento, fueron consideradas suficientes por Gobierno para acordar la declaración del estado de alarma, el contexto actual hace palidecer esos hechos y revela que es ahora cuando, verdaderamente, nos encontramos ante una situación de crisis que, por su magnitud, solo puede ser combatida mediante la activación del mecanismo de los estados excepcionales.

Solo basta comparar el número y el alcance de las medidas adoptadas, así como las consecuencias que en ambos casos han tenido para el conjunto general de la ciudadanía para, al menos, cuestionarse que en aquella primera ocasión los hechos acaecidos no alcanzaban la gravedad suficiente para aclimatarse a los supuestos que, conforme al artículo 4 de la Ley Orgánica 4/2011, habilitan al Gobierno para declarar el estado de alarma.

Más aún, no es en modo alguno descartable que, a la vista de las gravísimas circunstancias actuales –debido a la intensa la proliferación del COVID-19 por nuestro país– no solo se acuerde la prórroga del periodo de vigencia del estado de alarma por el Congreso de los Diputados –tal y como se ha anunciado, incluso, por el Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, autoridad delegada por el Real Decreto 463/2020–, sino que se adopten medidas adicionales ante la insuficiencia de las ya adoptadas.

No sería inverosímil que los márgenes del estado de alarma se quedaran estrechos en caso de que se traspase el escenario actual y deban acordarse medidas más gravosas que las actuales.