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¿Cabe la amnistía propuesta por el independentismo catalán en nuestro ordenamiento jurídico?

Antonio Benítez Ostos, socio director de Administrativando Abogados.

08/9/2023 06:30

Actualizado: 07/9/2023 18:04

Tras la celebración de las últimas elecciones generales y como consecuencia de sus complicados resultados, que hacen depender la investidura a la Presidencia del Gobierno del voto favorable de un grupo político independentista, se ha planteado en el debato jurídico y político la posible aprobación de una amnistía de diversos actos ilícitos cometidos durante el procés independentista catalán que culminó con la celebración de un referéndum, al ser una exigencia o condición impuesta por ese grupo político junto con otras para su voto favorable a cualquiera de los dos candidatos a la Presidencia del Gobierno.

Es innegable que la actualidad política tiende a contaminar los debates jurídicos, de modo que los prejuicios políticos e ideológicos inciden en las opiniones vertidas, que van desde los que rechazan tajantemente la amnistía en base a que estaría prohibida en la Constitución hasta los que la verían viable en esta situación concreta.

Por ello, no está de más intentar substraerse de la realidad actual y centrarse, como juristas, en el ordenamiento jurídico.

En nuestra Carta Magna, la cuestión central no es la de si la Constitución regula expresa o implícitamente la amnistía. La pregunta debida es si, dado el carácter universal de la potestad legislativa de las Cortes (art. 66.2 CE), algún precepto constitucional prohíbe expresamente la amnistía, alguna de sus formas y/o los posibles efectos de la misma.

Hay que tener en cuenta, que en el marco de la Constitución y sin invadir, por tanto, el dominio del poder constituyente, el legislador disfruta de una amplísima libertad, siempre que se atenga a los procedimientos legislativos y respete, en particular, además de los derechos fundamentales, principios básicos como el de igualdad, seguridad jurídica o el de interdicción de la arbitrariedad. Ello tiene que ser aplicado por el legislador en todo caso; también cuando acuerda una amnistía.

El Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse sobre esta materia al menos en tres ocasiones (STC 76/86, STC 63/83 y STC 147/86).

En esta última aborda varias cuestiones de inconstitucionalidad planteadas contra la Ley 1/1984, de 9 de enero, de adición de un nuevo artículo a la Ley 46/1977, de 15 de octubre, de Amnistía.

Las consideraciones del TC sobre la amnistía son, sucintamente expuestas, las siguientes:

(STC 147/86): “Como ya ha tenido ocasión de afirmar este Tribunal, la amnistía que se pone en práctica y se regula en ambas leyes es una operación jurídica que, fundamentándose en un ideal de justicia (STC 63/1983), pretende eliminar, en el presente, las consecuencias de la aplicación de una determinada normativa -en sentido amplio- que se rechaza hoy por contraria a los principios inspiradores de un nuevo orden político. Es una operación excepcional, propia del momento de consolidación de los nuevos valores a los que sirve, cuya finalidad unitaria no enmascara el hecho de que se pone en práctica recurriendoa una pluralidad de técnicas jurídicas que quedan unidas precisamente por la finalidad común. En unos casos —normalmente para relaciones en las que el Estado aparece involucrado como poder público—, la aplicación de la amnistía supondrá lo que se ha llamado por la doctrina «derogación retroactiva de normas», haciendo desaparecer por completo las restricciones que sufrió el derecho o libertad afectado, con todas sus secuelas, con lo que puede decirse que el derecho revive con carácter retroactivo; no obstante, la amnistía no deja de serlo por tener efectos más limitados, y ello sucede especialmente con relaciones sometidas a un régimen jurídico privado, en las que se pretende conceder en el presente, y para el futuro, una serie de derechos.

«(STC 76/86): La amnistía, sea como sea definida, está estrechamente vinculada a la existencia de una previa responsabilidad por actos ilícitos, ya sean administrativos, penales o de otra índole: sobre este presupuesto operará la amnistía extinguiendo la responsabilidad, según unos (el delito o la falta, según otros), para hacer desaparecer, con fundamento en una idea de justicia, las consecuencias de un derecho anterior, que se repudian al constituirse un orden político nuevo, basado en principios opuestos a los que motivaron la tacha de licitud de aquellas actividades”.

En la primera de las sentencias, aunque de forma indirecta, el Tribunal rechaza con claridad la identidad entre indulto y amnistía, entre los que no hay sólo una diferencia cuantitativa sino cualitativa. La disimilitud fundamental entre ambas instituciones es que la amnistía es un acto legislativo, sin otro límite que la Constitución, mientras que el indulto es obra del Gobierno, cuya libertad normativa es sustancialmente menor. Por otro lado, el indulto siempre presupone la culpa declarada judicialmente y la amnistía puede afectar a conductas que ni siquiera han sido objeto de juicio.

Con base a estas argumentaciones, considero discutible -exclusivamente en cuanto a la forma-, el dictamen de la Mesa del Congreso que inadmitió a trámite una proposición de ley de amnistía presentada en 2021 por los grupos catalanes, por considerarla contraria al art. 62.i) de la Constitución que prohíbe los indultos generales. Esta prohibición no significa a mi juicio que implícitamente prohíba la amnistía, a la que ni siquiera menciona y que, a diferencia del indulto, es una potestad legislativa, de manera que está comprendida en el ámbito de las competencias generales del legislador, que son extraordinariamente amplias.

Admitida, al menos a nivel teórico y en términos generales, la posible constitucionalidad de la amnistía, como figura excepcional emanada de la potestad legislativa y, por tanto, de aplicación muy restrictiva, cabe preguntarse sobre la viabilidad de esta medida en el momento actual, tal como demandan determinados grupos políticos para su aplicación a los hechos acaecidos con motivo del proces.

De acuerdo con todo lo expuesto, para aprobar una medida de este calado, se requeriría una muy cualificada justificación, en orden a garantizar la pervivencia e integridad del orden constitucional.

Para ello, sería inexcusable un compromiso y una garantía cierta de sometimiento expreso a la Constitución por parte de los beneficiarios.

Sin embargo, las manifestaciones de los políticos que la proponen se dirigen totalmente en sentido contrario, pues no solo se autoexculpan, sino que consideran que fue el Estado el que actuó de forma represiva y ellos los que respetaron la democracia. Con esos argumentos, la amnistía no supondría un instrumento para asegurar la continuidad del régimen constitucional, sino que por el contrario, en una suerte de “fraus legis”, sería el posible acicate para tratar de romperlo en el futuro.

El poder legislativo debería también motivar suficientemente que no concurre arbitrariedad cuando en situaciones similares como la comisión de delitos de desórdenes públicos o de malversación, establece un trato claramente diferenciado, de modo que por un lado no sean juzgados o se cumpla condena por ellos, y sí se juzgue y, en su caso, se condene a quien participó en desórdenes similares en contextos de conflicto de otro tipo.

Resta esperar a los términos del hipotético texto normativo, para advertir, con mucha mayor precisión, cualquier posible ataque frontal a la Carta Magna y, en definitiva, a los principios sobre los que pivota nuestro Estado social y democrático de derecho.

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