Opinión | Comisiones de investigación y presunción de inocencia

El 17 de agosto de 2023 se constituyeron las Cortes Generales nacidas de las elecciones legislativas de 23 de julio, iniciando así su andadura la XV legislatura.

El mosaico de fuerzas políticas representadas en las Cámaras hacia presagiar un período enormemente complejo para el funcionamiento de los engranajes de nuestro sistema parlamentario, aquejado, desde 2015, de las contradicciones y dificultades que supuso la ruptura del bipartidismo de las primeras décadas de vida constitucional y que fue el sistema político contemplado por el Constituyente como fuente de estabilidad para España.

Entre las singularidades de esta turbulenta legislatura, que ni siquiera ha completado su primer año, se encuentra la creación y constitución de un número de comisiones de investigación sin precedentes en el Congreso (cuatro hasta la fecha) en paralelo a la constitución de una comisión de la misma naturaleza en el Senado, con objetos coincidentes.

Todo ello es irreprochable en términos constitucionales y parlamentarios, si bien plantea dudas de calado en varios aspectos, entre ellos el alcance de la investigación parlamentaria cuando tiene por objeto hechos que, simultáneamente, están siendo investigados por órganos jurisdiccionales.

SOLAPAMIENTO DE LAS INVESTIGACIONES PARLAMENTARIAS CON LA JUDICIAL

Entre las reflexiones que suscita este solapamiento de la investigación parlamentaria y la judicial sobresale el debate sobre la necesaria tutela del derecho fundamental a la presunción de inocencia de quienes son citados para comparecer y, eventualmente, se ven afectados por las conclusiones de una comisión de investigación aprobadas por el Pleno antes de que haya recaído resolución judicial sobre los hechos investigados, es decir, en el período en que la presunción de inocencia debe desplegar su más intensa eficacia tuitiva. 

A partir del acervo que forman los tratados internacionales, el Derecho interno y la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la presunción de inocencia, podemos partir de que este derecho fundamental incluye tres perspectivas de análisis: una regla probatoria, una regla de juicio y una regla de tratamiento.

Esta última perspectiva, entendida como dimensión extraprocesal de la presunción de inocencia, es la que puede quedar comprometida por la actividad de las comisiones de investigación.

La presunción de inocencia como regla de tratamiento del investigado implica el derecho a ser considerado por cualquier autoridad o poder público (no solo las autoridades judiciales) como no culpable hasta que dicha presunción quede desvirtuada por una sentencia condenatoria firme.

La sentencia dictada por la Gran Sala del Tribunal Europeo de Derechos Humanos el 12 de julio 2013, afirma en su epígrafe 94, lo siguiente: “para garantizar la necesidad de que el derecho reconocido en el artículo 6 § 2 sea práctico y efectivo, el derecho a la presunción de inocencia presenta otra dimensión. Su finalidad en términos generales, en esta segunda dimensión, es evitar que los funcionarios y las autoridades públicas traten como si fueran de hecho culpables de la acusación formulada en su contra a las personas que han sido absueltas de cargos penales, o respecto a las cuales sus procesos penales han sido sobreseídos”.

En el Asunto Lizaso Azconobieta contra España (Sentencia del TEDH, de 28 de junio de 2011), el Tribunal afirma, en el epígrafe 38, que “una violación de la presunción de inocencia puede emanar no sólo de un Juez o de un tribunal sino también de otros agentes del Estado”.

LA PRESUNCIÓN DE INOCENCIA, DESARROLLADA EN LA DIRECTIVA (UE) 2016/343

Pues bien, el alcance de la presunción de inocencia como regla de tratamiento ha sido desarrollado en la Directiva (UE) 2016/343, del Parlamento europeo y del Consejo, de 9 de marzo de 2016, por la que se refuerzan determinados aspectos de la presunción de inocencia y el derecho a estar presente en el juicio.

El artículo 4 de la Directiva impone que mientras no se haya probado la culpabilidad de un sospechoso o acusado con arreglo a la ley, las declaraciones públicas efectuadas por las autoridades públicas y las resoluciones judiciales que no sean de condena no se refieran a esa persona como culpable.

El Tribunal Constitucional mantuvo inicialmente que la dimensión extraprocesal de la presunción de inocencia “encuentra específica protección en nuestro sistema de derechos fundamentales a través o por medio de la tutela del derecho al honor, operando dicha presunción como elemento instrumental del enjuiciamiento de una posible lesión del derecho al honor” (STC 244/2007, FJ 2).

Frente a este planteamiento restrictivo de la primera jurisprudencia, limitado a la protección del derecho al honor, el TEDH sí planteó con claridad que determinadas actuaciones en ámbitos ajenos al proceso penal podían suponer una vulneración del derecho a la presunción de inocencia.

JURISPRUDENCIA DEL TEDH

Así, en el caso Gutsanovi contra Bulgaria (sentencia del TEDH, de 15 de octubre de 2013), el Tribunal de Estrasburgo estableció doctrina acerca de los supuestos en que las declaraciones de altos cargos del Estado respecto de la culpabilidad de personas investigadas o acusadas vulneraba el derecho a la presunción de inocencia en su dimensión extraprocesal.

Así, tras no apreciar dicha vulneración en unas declaraciones espontáneas del Primer Ministro de Bulgaria, el TEDH sí consideró vulnerado el derecho a la presunción de inocencia del demandante por las declaraciones del Ministro del Interior ya que “probablemente crearon la impresión entre el público en general de que la persona en cuestión se encontraba entre los ‘autores intelectuales’ de un grupo delictivo que se había apropiado indebidamente de importantes fondos públicos” (epígrafes 199 y 200).

En el ámbito específico de las comisiones parlamentarias de investigación, la sentencia Rywin contra Polonia (sentencia del TEDH de 18 de febrero de 2016) afirmó que el artículo 6 se aplica a los procedimientos de investigación parlamentaria llevados a cabo en paralelo al proceso penal.

En tales circunstancias, el Tribunal resolvió que las autoridades encargadas de incoar y decidir en los procedimientos de investigación parlamentaria estaban obligadas a respetar el principio de presunción de inocencia.

CRITERIO DEL TEDH PARA DECIDIR SI SE HA VULNERADO LA PRESUNCIÓN DE INOCENCIA

El criterio establecido por el TEDH para decidir si se vulnera o no la dimensión extraprocesal de la presunción de inocencia o, lo que es lo mismo, la presunción de inocencia como regla de tratamiento, puede resumirse en que no se aprecia tal vulneración si se cumplen las siguientes condiciones:

1º Que el objetivo de la investigación parlamentaria sea distinto al del procedimiento penal.

2º Que el informe de la comisión parlamentaria de investigación no se centre en la persona sometida a investigación penal.

3º Que el informe de la comisión parlamentaria de investigación no haga referencia al procedimiento penal que se está sustanciando ante un órgano judicial.

Alineándose con este planteamiento, la sentencia del Tribunal Constitucional 77/2023, de 20 de junio de 2023 extiende, por primera vez, el umbral de protección más allá del derecho al honor y concede el amparo por vulneración del derecho fundamental a la presunción de inocencia en su dimensión extraprocesal o como regla de tratamiento (artículo 24.2 CE) a quien estando incurso en un proceso penal se ha visto afectado por imputaciones que “exceden del ámbito propio de la actividad parlamentaria de investigación, a la que no corresponde «declarar la existencia de conductas punibles y la determinación de su autoría» (STC 133/2018, FJ 9) ni, en consecuencia, investigarlas”.

En un futuro próximo, si nada altera el calendario parlamentario, las Cámaras deberán asumir este marco de doctrina constitucional a la hora de plantear las comparecencias y, sobre todo, redactar las conclusiones que se sometan al Pleno para su debate y aprobación. 

El derecho a la presunción de inocencia, interpretado en su dimensión extraprocesal o como regla de tratamiento, dibuja un nuevo perímetro de actuación en el ejercicio de potestades de investigación emanadas del mandato parlamentario. 

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