En la década de los noventa, el Estado paraguayo inició un proceso de liberalización institucional que impactó de manera directa en la estructura del Estado y, particularmente, en el sistema de empresas públicas.
Durante el régimen del general Alfredo Stroessner, el modelo económico se basaba en la creación de entes autárquicos destinados a la explotación de sectores estratégicos.
Estas entidades, dotadas de personalidad jurídica pública y autonomía administrativa relativa, tenían por objeto que el Estado asumiera un papel central en actividades productivas, comerciales e industriales, evitando la dependencia de capitales extranjeros y fortaleciendo la intervención estatal en la economía.
A partir de 1989 se inició un proceso de conversión-privatización de entes autárquicos y empresas públicas. La Ley n.º 126/1991 dio el pistoletazo de salida, estableciendo el marco legal para la privatización de diversos entes autárquicos, incluyendo la Administración Paraguaya de Alcoholes (APAL), Flota Mercante del Estado (FLOMERES), Líneas Aéreas Paraguayas (LAP), el Ferrocarril Presidente Carlos Antonio López (FCPCAL) y Aceros del Paraguay (ACEPAR).
Le siguió la Ley n.º 1615/2000, que facultó al Poder Ejecutivo a intervenir y reorganizar a la Administración Nacional de Telecomunicaciones (ANTELCO), Corporación de Obras Sanitarias (CORPOSANA) y al Ferrocarril Carlos Antonio López (FCCAL).
Particularmente conflictivo fue el caso de la Administración Nacional de Telecomunicaciones (ANTELCO), cuya privatización dio lugar a la creación de la Compañía Paraguaya de Comunicaciones (COPACO) en el año 2001. A raíz de estas controversias, la Ley n.º 1615/2000 fue suspendida —no derogada— por la Ley n.º 1932/2002.
No obstante, se promulgó la Ley n.º 1955/2002, exceptuando de esa suspensión al Ferrocarril Presidente Carlos Antonio López, siendo plenamente aplicable la Ley n.º 1615/2000, constituyéndose en un caso singular dentro del sistema de empresas públicas del país.
FEPASA y el tren paraguayo: Origen, desarrollo y actualidad
La Sociedad Anónima Ferrocarriles del Paraguay (FEPASA) fue creada mediante la Ley n.º 1615/2000 y obtuvo personalidad jurídica plena el 10 de septiembre del año 2002, fecha en la cual se inscribió en el Registro Público de Comercio.
Esta sociedad del Estado tiene como objeto administrar el patrimonio ferroviario nacional y reactivar el sistema ferroviario; sucedió al ente autárquico Ferrocarril Presidente Carlos Antonio López (FEPCAL).
Su naturaleza jurídica es particular: se trata de una empresa pública en el subtipo de sociedad del Estado, encontrándose bajo las normas de derecho privado cuando opera en el tráfico comercial, con autonomía administrativa y financiera.
En el año 2003 dejó de recibir recursos del Presupuesto General de la Nación, operando bajo un modelo de autofinanciamiento.
En los primeros años de su funcionamiento, FEPASA encontró una situación muy difícil, ya que el transporte de pasajeros cesó en el año 1999, funcionando únicamente para el transporte de mercancías.
Por ello implementó un proceso de saneamiento institucional y reorganización administrativa, reduciendo la planta laboral y adaptando su operación a un modelo empresarial adecuado a la nueva realidad.
En la actualidad, Paraguay sigue sin contar con actividad ferroviaria, con la excepción del corredor ferroviario entre Encarnación (Paraguay) y Posadas (Argentina), inaugurado en el año 2014, que constituye un modelo de éxito de integración regional que se debería replicar en el resto del país.
De hecho, FEPASA lleva trabajando décadas para que esto se produzca.
Se impulsaron proyectos privados de inversión ferroviaria entre los años 2018-2019; los más importantes: el ambicioso proyecto del ferrocarril bioceánico del Chaco, que uniría la ciudad Capitán Carmelo Peralta con Puerto Murtinho (Brasil) y terminaría en Antofagasta (Chile) pasando por Salta (Argentina); también los trenes entre Concepción-Pedro Juan Caballero y Salto del Guairá-Curupayty. Todos estos proyectos están en suspenso desde el año 2020 debido al COVID-19.
A pesar de esa problemática pandémica, emergió el proyecto estrella, denominado tren de Cercanías Asunción-Luque-Ypacaraí, que fue la única oportunidad real de recuperar el tren desde 1999. El 15 de septiembre de 2021 se firmó en Seúl, capital de Corea del Sur, el ambicioso proyecto ferroviario paraguayo-coreano.
Las negociaciones con el gobierno de Corea del Sur y la empresa Korea Overseas Infrastructure & Urban Development Corporation (KIND) impulsaron la iniciativa, que contemplaba la construcción de una línea ferroviaria de aproximadamente 44 km y una inversión estimada de 600 millones de dólares. Para llevarla a cabo se promulgó la Ley n.º 7.237/2023.
De manera sorprendente, se produjo la cancelación del proyecto en 2024, obedeciendo a desacuerdos sobre condiciones financieras, quebrando la ilusión de que uno de los decanos del ferrocarril recuperara el transporte sobre rieles.
Emiratos Árabes Unidos en el desarrollo de un tren de cercanías
Sin embargo, recientemente, el presidente de la República, Santiago Peña, ha suscrito un memorando de entendimiento con Emiratos Árabes Unidos, a través de sus respectivas empresas estatales Etihad Rail y FEPASA, para desarrollar la primera fase del tren de cercanías, que conectará Asunción con Luque, con futura extensión a Ypacaraí —similar trayecto al del proyecto coreano—.
Jurídicamente, el proyecto se estructura como una asociación público-internacional mediante la constitución de una sociedad de objeto específico, encargada de la construcción, financiamiento y operación del sistema ferroviario.
El esquema de capital establece un aporte del 75 % por Etihad Rail y del 25 % por FEPASA, con inversión estimada entre 400 y 450 millones de dólares, incluyendo un aporte no reembolsable de 15 millones de dólares para fortalecer la capacidad técnica de FEPASA y estudios de factibilidad.
El anterior proyecto impulsado con Corea del Sur constituía, al menos desde el punto de vista técnico e industrial, una propuesta coherente con las necesidades estructurales de Paraguay.
El país asiático dispone de una industria ferroviaria plenamente desarrollada, capaz de diseñar, fabricar y operar sistemas ferroviarios completos mediante empresas como Hyundai Rotem y operadores especializados como Korea Railroad Corporation (KORAIL).
En consecuencia, el acuerdo no solo contemplaba la financiación del proyecto, sino también la provisión directa de material rodante, transferencia de tecnología y capacitación técnica, elementos esenciales para la construcción de una base ferroviaria nacional sólida y sostenible en el tiempo.
La posterior sustitución de esta iniciativa por un acuerdo con los Emiratos Árabes Unidos plantea, sin embargo, interrogantes de naturaleza técnica y estratégica.
A diferencia del caso coreano, los Emiratos no cuentan con una industria ferroviaria propia comparable, ni con un ecosistema tecnológico capaz de producir integralmente los sistemas ferroviarios que promueven.
De este modo, el cambio de socio internacional parece responder más a una lógica coyuntural que a una estrategia ferroviaria estructurada. Se abandonó un modelo que ofrecía posibilidades reales de transferencia tecnológica y desarrollo industrial para adoptar otro orientado principalmente a la inversión y la gestión del proyecto.
En suma, el ferrocarril paraguayo continúa atrapado entre la voluntad declarada de recuperarlo y la incapacidad estructural para hacerlo efectivo.
Los proyectos se suceden, los socios internacionales cambian y las expectativas se renuevan periódicamente, pero el tren sigue sin regresar de manera real al sistema de transporte nacional. FEPASA permanece, así como la institución que conserva la memoria y el patrimonio ferroviario del país, a la espera de que, en algún momento, los rieles vuelvan a tener algo más que valor histórico y esperemos que esta nueva alianza sea el inicio de su reactivación.
Fuentes.
GONZÁLEZ, Antonio Rivas. El ferrocarril paraguayo: entre el derecho público y privado. Revista jurídica. Investigación en ciencias jurídicas y sociales, 2026, vol. 1, no 16, p. 99-121.
