Practicar la integridad pública: Apuesta de la nueva Ley de Transparencia y Buen Gobierno de la Comunitat Valenciana

La Ley 1/2022, de 13 de abril, de la Generalitat, de Transparencia y Buen Gobierno de la Comunitat Valenciana, aprobada por el Pleno de las Corts Valencianes en sesión del 31 de marzo de 2022 y publicada hace escasos días (DOGV de 22/04/2022) supone un salto cualitativo en las políticas públicas y su gestión, al orientar su Título III (Buen gobierno) hacia la integridad institucional produciendo así una simbiosis entre el integrity approach y el public compliance.

En efecto, la norma, haciendo suyas gran parte de las enmiendas presentadas por la Agencia Valenciana Antifraude (en adelante, AVAF) durante su proceso de elaboración (aprobadas por Resolución del director de 25/02/2021), catapulta a las entidades públicas valencianas hacia la elaboración y puesta en práctica de los principales marcos de integridad pública.

Estamos siendo testigos de los esfuerzos por cumplir “a contrarreloj” las exigencias coyunturales europeas de tener aprobado un Plan de Medidas Antifraude para ser perceptor de fondos “Next Generation” procedentes de su presupuesto (para entidades decisoras o ejecutoras del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia), exigencias incorporadas por primera vez por una norma española (Orden del Ministerio de Hacienda y Función Pública HFP/1030/2021, de 29 de septiembre). 

O de los tímidos intentos de cumplir las obligaciones de la Directiva (UE) 2019/1937 relativa a la protección de las personas que informen sobre infracciones del Derecho de la Unión, cuyo plazo de transposición finalizó el pasado 17 de diciembre, sobre los necesarios canales y procedimientos de denuncia interna y de seguimiento de las mismas.

De ahí que la AVAF publicase una Guía para facilitar el cumplimiento de las anteriores exigencias fomentando la aprobación de planes de integridad pública.

La reciente Ley es buena prueba del asentamiento del cambio de paradigma en la planificación y gestión de todo tipo de fondos públicos, canalizando los mismos hacia la prestación de servicios en clave integridad institucional, esto es, orientándolos hacia el interés general de la ciudadanía destinataria de los mismos, apostando claramente por marcos preventivos que lo protejan de conflictos con intereses particulares y de irregularidades de todo tipo.

ESTRATEGIA DE LA COMUNITAT VALENCIANA

Materializa así la iniciativa de la Comunitat Valenciana de elaborar una estrategia de integridad pública en el marco del IV Plan de Gobierno Abierto (2020-2024) del Ministerio de Política Territorial y Función Pública.

Ya existía una arquitectura normativa orientada a la buena administración sobre diversas materias (creación y regulación de la Agencia Valenciana de Prevención y Lucha contra el fraude y la corrupción, “lobbies”, conflictos de interés, transparencia, buen gobierno, sistemas preventivos de alerta temprana, etcétera).

Pero quedaba pendiente la construcción de un sistema autonómico global que, partiendo del Consell, y con el asesoramiento de la AVAF (como única entidad de control con competencias en el ámbito de la prevención del fraude, la corrupción y el fomento de la integridad y ética públicas).

E implicando a todas las entidades del sector público valenciano, diera un paso firme positivizando la puesta en práctica de marcos de integridad, poniéndole así “el cascabel al gato”.

La vigente Ley de Transparencia y Buen Gobierno, incluyendo buena parte de las enmiendas formuladas por la AVAF, anuda éste último en su Título III a la construcción un sistema de integridad institucional impulsado por el Consell con el asesoramiento de la Agencia Valenciana Antifraude con unos elementos mínimos: definición del contenido mínimo de los códigos éticos o de conducta (incluyendo la política de regalos); mecanismos de difusión, información, formación, sensibilización y desarrollo de los marcos de integridad y de la cultura ética dirigidos tanto a altos cargos como al personal empleado público; vías para formular y resolver dilemas éticos y para el seguimiento y respuesta a comunicaciones, alertas o quejas en relación con el cumplimiento de los códigos; Instrumentos de garantía del cumplimiento y la efectividad del sistema de integridad institucional, con la creación de una comisión de ética institucional que incluya la participación de personas expertas externas a la administración; y mecanismos de seguimiento, evaluación, rendición de cuentas y mejora continua del sistema de integridad.

Procede destacar asimismo la obligatoriedad de que el sistema de integridad valenciano tenga en cuenta en su diseño tanto la identificación de los riesgos para la integridad pública de mayor relevancia como los planes para la prevención.

Entre los principios objeto de protección, la Ley ha incorporado algunos tan relevantes como el de ejemplaridad, los principios de buena administración, la rendición de cuentas tanto ante órganos de control interno como externo o la participación ciudadana en los procesos de elaboración de normas, entre otros propuestos desde la AVAF.

CÓDIGOS ÉTICOS

En relación con lo anterior, y con respecto a las entidades valencianas, será obligatorio que cuenten con códigos éticos y de conducta con un contenido mínimo legal que sintetiza el propuesto por la AVAF:

a) Los valores, normas de conducta y principios rectores de la entidad y de los cargos y personal vinculado a ella, así como la política de regalos de la entidad (es decir, se acoge la enmienda de la AVAF de que el código tenga un ámbito subjetivo bifronte);

b) Los mecanismos para la efectividad de estos valores, normas de conducta y principios rectores, y los que se establezcan para el seguimiento, control e interpretación del código; c) Vías y mecanismos de difusión, formación y sensibilización sobre el código;

d) Revisión, rendición de cuentas y actualización del código. Tal contenido pretende garantizar la efectividad de unos valores y principios de asunción responsable con mecanismos tangibles y evaluables, configurándose el código como un instrumento de autorregulación “vivo” y, como tal, necesariamente sometido a revisión y actualización continuas.

Asimismo, se especifica que se hará extensiva la aplicación de los principios y normas de conducta del código a contratistas, personas y entidades beneficiarias de ayudas y subvenciones y el resto de entidades y personas con las que se relacione la entidad pública de que se trate.

A tal efecto, se incluirá en los pliegos de cláusulas contractuales y en las bases de convocatoria de subvenciones o de ayudas.

De manera complementaria a su adopción, y de un modo similar a otros países vecinos como Italia “se fomentará la elaboración y aprobación de planes de prevención de riesgos para la integridad a partir del autodiagnóstico e identificación de los riesgos de mayor relevancia en la organización”.

Es decir, con vocación de permanencia en la gestión pública, la Ley apuesta claramente por planes de prevención (o planes de integridad) que protejan la misión de servicio público frente a cualquier tipo de irregularidad.

Para el diseño y adopción de los marcos de integridad derivados de los códigos éticos, así como para la implantación de planes de prevención, expresa la norma que las entidades podrán contar con el asesoramiento y colaboración de la AVAF.

En caso de posibles casos susceptibles de fraude y corrupción o de irregularidades y malas prácticas, se contará con los canales de alerta y denuncia previstos en la ley reguladora de la Agencia de Prevención y Lucha contra la Corrupción de la Comunitat Valenciana, lo que dota de coherencia el sistema y permitirá simplificar sobremanera el cumplimiento de la Directiva “whistelblower” anteriormente enunciada.

CULTURA DE EVALUACIÓN DE LOS SERVICIOS

Como último elemento a destacar, pero no por ello, menos importante, la Ley instaura el preceptivo Plan de Gobierno e insta a las Administraciones Públicas a adoptar medidas que fomenten una cultura de planificación y evaluación de los servicios y de las políticas públicas.

Sintetizando las pautas propuestas por la AVAF (desarrolladas en su recomendación general sobre planificación): la realización de una diagnosis de situación, el establecimiento de las metas generales, la fijación de los objetivos estratégicos y operativos, la evaluación del cumplimiento mediante indicadores y la implantación de procesos de mejora continua.

Ahora bien, no cabe duda de que integrar la cultura de la integridad en la gestión cotidiana de cada Administración exige, en primer término, que se tome consciencia del cambio trascendental que ello implica en el modo y manera de hace las cosas.

Y, en segundo lugar, que, en el marco de sus respectivas competencias, destine cuantos recursos (económicos, materiales y humanos) sean necesarios para una práctica efectiva y real de los marcos de integridad en todos los servicios y áreas de práctica de la organización, reforzando asimismo cuantos controles resulten de los riesgos detectados y significados en la auto-evaluación.

PRÁCTICAR LA INTEGRIDAD

En suma, ha llegado la hora de practicar la integridad. Y es que no hay otro camino para desterrar, de una vez por todas, la conocida “hipoteca reputacional”.

La transparencia y la rendición de cuentas no son suficientes sin integridad pero juntas resultan el tándem perfecto para prevenir irregularidades.

Tengo claro que el “riesgo cero” no existe, pero también que se debe intentar minimizar la contingencia de riesgos tan graves (por su impacto) y tan frecuentes (por su probabilidad) como los conflictos de intereses no detectados ni controlados; la falta de planificación de las distintas áreas de práctica de la entidad que destina recursos a apagar fuegos, esto es, a lo urgente en vez de a lo importante; el abuso de la figura del enriquecimiento injusto como pretendida justificación de encargos ilegales; la huida de los procedimientos de concurrencia competitiva en la contratación del sector público y en subvenciones conculcando así las leyes de competencia en los mercados; el insuficiente control de la ejecución de los contratos o de la justificación de las subvenciones; los procesos selectivos contrarios a los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad; y un largo etcétera.

Atrás deberían quedar las voces que asociaban la integridad y la ética públicas con una suerte de principios programáticos o moralistas, pues, sin ningún género de dudas, la orientación de la actuación de las personas servidoras públicas hacia el interés general en cada contexto requiere de un compromiso de ejercer su misión con vocación y responsabilidad, pero resulta del conjunto de obligaciones que ya contempla nuestro ordenamiento jurídico y que, por ende, hay que cumplir.

Mirar hacia otro lado no es una opción, pues abriría las puertas a prácticas basadas en intereses privados, poniendo en tela de juicio la objetividad, imparcialidad, eficacia, eficiencia, legalidad, necesidad y economía que, entre otros, deben guiar la buena administración y el gasto público.