El autor de "La factura de la injusticia" considera que la Administración de Justicia es una poderosa herramienta de desarrollo económico. Foto: Carlos Berbell/Confilegal.
Juan S. Mora-Sanguinetti: «El Ministerio de Justicia tendría que ser considerado un Ministerio económico»
Es autor del libro "La factura de la injusticia. Sistema judicial, economía y prosperidad en España"
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02/8/2022 01:00
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Actualizado: 02/8/2022 10:43
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Tiene una voz profunda, agradable y se expresa con mucha precisión. Detecta preguntas trampa y de misiles con facilidad y las esquiva con elegancia. Como economista titulado del Banco de España, al que ha solicitado autorización para hacer esta entrevista con Confilegal sobre su último libro, «La factura de la injusticia. Sistema judicial, economía y prosperidad en España», sabe que tiene que ir con mucho cuidado.
Evita las preguntas sobre el Ministerio, el Consejo General del Poder Judicial, la Fiscalía y todo lo que huele a política y regresa a su libro, como Francisco Umbral. Los datos y el análisis que contiene no van contra nadie.
Juan S. Mora-Sanguinetti, economista y abogado, se ha construido un curriculum de esos que inevitablemente, con el paso del tiempo y la experiencia, pueden llevarle a la cosa política con facilidad. Porque tiene una cabeza muy bien amueblada. Además posee el don de la relación con los semejantes y se ríe mucho.
Ha escrito un libro, hay que decirlo, muy divulgativo. La experiencia adquirida en su paso por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos [OCDE], en París, sin duda ha contribuido a su forma final. A su cualidad indudablemente comunicativa. Rubricado en «román paladino, en la cual suele el pueblo fablar a su vecino«, que diría Gonzalo de Berceo en el siglo XIII. Sobre una temática, la justicia, vista desde el lado económico.
«Es precisamente este punto de vista, distinto al debate usual, el que está gustando mucho. Tanto en judicatura como en abogacía. No me he cortado. He contado las cosas según las he visto. No dependo de ningún grupo profesional. Tengo esa libertad. Y creo que se me está agradeciendo con el libro», explica en los prolegómenos de la entrevista, que tuvo lugar en la sede de Confilegal.
En su libro usted recoge la reivindicación de los jueces de que es necesario que se amplíe su plantilla. ¿Cuál es su opinión?
Mire, me voy a lanzar a la piscina, porque lo tengo corroborado por datos: El Ministerio de Justicia tendría que ser considerado un Ministerio económico, dados los impactos económicos que tiene para la competitividad del país.
España gasta más, aunque no mucho más, que el conjunto de grandes economías, tanto en términos de riqueza como en términos de población. Más, incluso, que Portugal.
Y también digo que España supera la media de las grandes economías en número de jueces y magistrados. Aunque queda por debajo de la media de la Comisión Europea para la eficacia de la Justicia.
Dicho eso, el número de jueces no está avanzando al ritmo del PIB español.
Entonces, tienen razón ellos. Tendría que haber más jueces…
Digamos que en términos absolutos el número de jueces es cada vez mayor, pero en relación a la riqueza a la población de España es una media estancada e insuficiente.
¿Por qué defiendo esto? Pues porque España, desde el punto de vista económico, no es un país del montón. Tendríamos que tener unos servicios públicos capaces de avanzar al ritmo del desarrollo de España.
«La Administración de Justicia es el mayor elemento de desarrollo económico a largo plazo si es fiable. La seguridad jurídica es un elemento esencial para conseguirlo. Las empresas invierten más si se sienten seguras»
«La justicia es la herramienta más importante para el desarrollo de un país nunca antes conocida», escribe usted en su libro. En mayúsculas…
Es una afirmación que puede sonar grandilocuente. Me he animado a escribirla de esa manera porque al final todos avanzamos en nuestros trabajos elevados sobre hombros de gigantes.
Yo defiendo que esa frase es cierta en tanto en cuanto que he podido corroborarla con investigaciones durante los últimos 16 años en los que he venido trabajando parcialmente en justicia. Pero la frase no es mía sino del Premio Nobel de Economía, Douglas North. Fue uno de los iniciadores del análisis económico del derecho.
North dijo que en el muy largo plazo –y no hablamos de un periodo de 20 a 50 años, que sería el medio y corto plazo–, medido en siglos, lo que hace que un país esté desarrollado tiene que ver de forma muy directa con la seguridad jurídica. Con la fiabilidad con la cual se firman los contratos. La posibilidad de que las empresas, los agentes sociales, puedan confiar en que exista un marco institucional que proteja efectivamente esas decisiones.
La Administración de Justicia es el mayor elemento de desarrollo económico a largo plazo si es fiable. La seguridad jurídica es un elemento esencial para conseguirlo. Las empresas invierten más si se sienten seguras.
Refiere en su obra que desde 2002 hasta ahora se ha producido en España un aumento del Producto Interior Bruto del 46 %, lo que no ha ido parejo con la inversión en Justicia.
El libro es optimista en el sentido de que pone sobre la mesa datos que a veces son difíciles de comparar. Eso es consecuencia, en gran parte, del trabajo que realicé cuando trabajaba en la OCDE, en París. Allí tuve acceso a datos que, hasta ese momento, eran poco comparables.
Una conclusión a la que llegué es que España no es un país que sea significativamente más lento que otros. Ni significativamente más costoso. España es un país del montón en lo que se refiere a la Justicia.
Estamos en la media de la Comisión Europea para la eficacia de la Justicia o en la media de la OCDE. No en el vagón de delantera.
Pero deberíamos estar ese vagón de delantera porque no somos un país económicamente del montón. Somos un país del muy, muy primer mundo.
Y esto es muy relevante, porque desde el punto de vista del análisis económico, la Justicia tiene implicaciones muy importantes.
Sin embargo, por lo que se refiere a España no parece que vayamos a estar en cabeza. Usted mismo refiere en su libro que, desde 1979 hasta 2020, se publicaron 386.850 nuevas normas estatales, autonómicas y municipales. Esto no contribuye, precisamente, a la seguridad jurídica…
Es una inteligente apreciación. En el esquema de entendimiento de lo que es el sistema judicial respecto a la economía de un país hay muchos elementos. Uno de ellos es cómo funciona la justicia en sí misma, cómo funcionan los jueces, qué medios tienen, si están informatizados, qué salarios reciben, qué incentivos tienen, cómo son las oficinas en las que trabajan.
Por otro lado, está la demanda. La litigiosidad propia de una sociedad. Y ahí entran elementos culturales.
Pero es que los jueces y magistrados y los abogados, es decir la parte demandante de servicios profesionales del sistema judicial en un país como España, como en cualquier país desarrollado, se interrelacionan usando manuales de instrucciones, que son las normas.
Ese es un tema que he querido tratar de forma muy especial. Y esa contabilidad de cerca de 400.000 normas no son todas las normas. Son las normas nuevas en 40 años.
O sea que esta diarrea de nuevas normas no contribuye a una seguridad jurídica deseable.
Desde el punto de vista analítico, es muy difícil que hasta el jurista más experto, por cuestión de tiempo, sea capaz de poder estudiar o entender 12.000 normas nuevas que cada año entran en vigor en España.
Evidentemente esto tiene consecuencias económicas negativas. Porque puede originar conflictividad en tanto genera incertidumbre sobre qué norma se debe aplicar en cada caso.
«Desde el punto de vista analítico, es muy difícil que hasta el jurista más experto, por cuestión de tiempo, sea capaz de poder estudiar o entender 12.000 normas nuevas que cada año entran en vigor en España»
¿Tiene solución?
Existe una conciencia del problema, incluso a nivel de la Unión Europea y de la OCDE. También a nivel estatal. Desde la ley del Gobierno del año 97, y con normas posteriores. Hay que tender a una mejor regulación.
De hecho, existe un texto normativo español que hace dice al normante, al organismo que hace la norma, al Parlamento, por ejemplo, que debe plantearse, antes de hacer la nueva norma, si hace falta, qué hueco ocupa y cuál es su espacio en ese ecosistema de normas.
Existe la consciencia general de que esto puede ser muy importante. Pero la realidad nos dice, y lo explico con claridad en el libro, que cada año se aprueban 12.000 normas nuevas.
De la lectura de su libro se puede concluir que esta circunstancia es una borrachera del estado de derecho, o, visto de otra forma, el sueño de un burócrata hecho realidad. ¿A quién beneficia esto, con tanta complejidad de normas? Porque a la ciudadanía, no.
Entender las motivaciones es una cuestión política. Pero sí le diré, y son las cifras las que hablan por sí mismas, que el aumento normativo se ha producido a nivel autonómico.
El 73 % de todas las normas nuevas aplicadas en España, el 73 % de esas 12.000 normas, provienen del nivel administrativo autonómico.
Esto genera roturas de mercado. Ese es el potencial problema. No hay maldad, evidentemente, en realizar normas, por supuesto. De hecho, muchas veces observamos, hasta cierto punto que, desde el lado político, se ve que la aprobación de muchas más normas en una legislatura es un punto de referencia de que se está cumpliendo el contrato con la ciudadanía.
Habría que pensar todo esto un poco más.
Lo que resulta una paradoja. Al mismo tiempo que nuestra integración en la Unión Europea, en el mercado único, es mayor, internamente en España levantamos muros internos que dificultan esa integración y el movimiento del mercado.
Digamos que es un movimiento natural y supongo que lo importante es que seamos conscientes de estas circunstancias.
¿El hecho de que la Administración de Justicia esté troceada en 14 partes –Ministerio, 12 Consejerías de Justicia, Consejo General del Poder Judicial y Fiscalía General de Estado, complica mucho las cosas de cara a la consecución de esa seguridad jurídica de la que hablamos?
Nuestro sistema judicial genera complicaciones ya de inicio. El hecho de que el Ministerio administre directamente 5 Comunidades Autónomas, Ceuta, Melilla, la Audiencia Nacional y el Tribunal Supremo, por una parte, y de que haya otras 12 Comunidades Autónomas con competencias en Justicia, genera, por otra parte –y le puede parecer un tanto economicista– el problema de la comparabilidad de datos económicos.
Nos encontramos con que cuando queremos hacer un buen trabajo de comparación resulta muy difícil sumar datos de la zona Ministerio con las otras zonas.
El magistrado Francisco Gutiérrez, en Sevilla, por ejemplo, hizo su tesis doctoral sobre este asunto tratando de rearmar datos comunes.
Es cierto que existe un servicio de estadística del Consejo General del Poder Judicial, que dirige un magnífico profesional, Ildefonso Villán, que cubre el funcionamiento de los órganos judiciales, pero no los presupuestos de los que disponen las 12 Comunidades con competencias transferidas.
No tenemos datos unificadores sobre este aspecto. Precisamente, cuando se hacen comparaciones internacionales suele faltar España y es porque son datos extremadamente difíciles de conseguir –o de construir–. De hecho, cuando trabajé en la OCDE no se solía dar el paso de comparar España, por estos problemas.
Esto pasa también con los datos de la Comisión Europea.
Esta es la cruz. ¿Y la cara?
Los sistemas informáticos.
¿La revolución española?
Con datos de la OCDE, que son muy fiables o muy comparables, en el horizonte del estudio que hizo en 2011 España no pintaba demasiado a nivel de informatización.
Portugal nos superaba mucho. Y si no me equivoco, estábamos por debajo de la media. Esta imagen ha cambiado.
Ahora en esfuerzo inversor estamos en 6 puntos. Se mide sobre 6. Estamos en el máximo de esfuerzo inversor. Todo ha cambiado.
«La litigación es un derecho fundamental. La cuestión es que, como se dice en inglés, tal vez estamos en ese sistema de “Too much of a good thing”, tal vez el exceso de litigación bloquee la entrada de aquellos casos que son esencialmente meritorios»
En su libro dice también que las sociedades de servicios, como la nuestra, son mucho más litigantes que las sociedades industriales. ¿España es una sociedad litigiosa, más litigiosa que el resto?
El nivel de litigiosidad de un país es un marco, o un resultado, multifactorial. Creo que fue uno de los resultados más notorios que puso por primera vez sobre la mesa la OCDE en 2011. En ese año se ve que España era uno de los tres o cuatro países más litigiosos de todos los tratados por la OCDE. Fue un resultado tremendamente impactante.
Es verdad que la litigiosidad posteriormente se ha normalizado respecto a otras economías. Lo que sí pone de manifiesto es que somos un país capaz de generar unas tasas de litigación formidables, en el mal sentido.
La litigación es un derecho fundamental. La cuestión es que, como se dice en inglés, tal vez estamos en ese sistema de “Too much of a good thing”, tal vez el exceso de litigación bloquee la entrada de aquellos casos que son esencialmente meritorios.
¿Por qué? Las economías más basadas en servicios o en agricultura respecto de la industria son economías más litigiosas. Precisamente porque son sectores más tendentes a la ruptura de contratos. A los malentendidos.
En servicios o en agricultura es muy difícil firmar un contrato. Solo hay que pensar, por ejemplo, que nos venga una nevada como que la que ocurrió en Madrid el año pasado. ¿quién puede prever eso en un contrato?
Tampoco hay que olvidar que la complejidad normativa de un país tiene que ver con la litigación.
Otro aspecto son las recesiones económicas. Cuando entramos en recesión, en un cambio de ciclo, hay más litigación, porque hay más ruptura de contratos.
Sin embargo, según sus datos solo se recurren el 8,8 por ciento de las sentencias...
Eso es otro elemento importante de comparación que realmente se hace a nivel internacional. Tiene que ver mucho con algo tan etéreo como es la predictibilidad del sistema. Palabra que está la Real Academia.
Es un concepto etéreo. Es el más difícil de medir. ¿Qué nos dicen los datos? Pues que, de nuevo, España está en el montón, a nivel de recursos en segunda instancia, o recursos hacia arriba en general, lo que es la recurribilidad de las soluciones en general.
Fíjese que es curioso. En Inglaterra el derecho al recurso de apelación no es automático. El juez de primera instancia tiene que dar su visto bueno.
Así es. Hay cosas que realmente funcionan. No digo que funcionen estupendamente, pero funcionan como en otros países. Tenemos que creerlo porque eso también es la imagen país. Y lo que nos lleva a atraer inversión o no. Porque ahora, si nosotros pensamos que todo está extremadamente mal y los ingleses, que puede que estar peor, dicen que sean muy bien, estamos tirando piedras contra nuestro tejado.
Es un instrumento de venta y de atracción de las inversiones. Los indicadores internacionales son venta de tu país.
«El mejor sistema de justicia del mundo tendría que ser claro, muy rápido y, además, muy predecible»
Usted dice que hay tres factores que definen el análisis de calidad de un sistema: la predictibilidad, la lentitud y su coste. Pero ser predecible y ser rápido no son conceptos que vayan jamás de la mano, a pesar de que la gente aspire a ellos.
El mejor sistema de justicia del mundo tendría que ser claro, muy rápido y, además, muy predecible. Cuando trabajamos en el proyecto de la OCDE de medición de la justicia a nivel internacional estos fueron los tres instrumentos que se utilizaron para elaborar el análisis básico.
Porque son los más medibles y comparables. Es muy difícil conseguir las tres cosas al mismo tiempo. Conseguir unas tasas de resolución tan rápidas, como nos gustaría, requieren mucho dinero a nivel estatal.
Cuando hablamos de coste predictibilidad y rapidez, hablamos de coste de las partes para entender el servicio.
En general decimos que, de esas tres medidas, la medida madre, la medida reina, la medida que, de alguna manera, resume todas las demás es la rapidez.
Porque un sistema lento es, por definición, costoso. Porque tienes que alargar muchos meses o años. Y mantener una relación con los abogados. con los procuradores o con los propios sistemas, incluso por lo que se refiere a la tramitación de papeles.
Además, un sistema que es lento es de por sí poco predecible. Tienes tus intereses empresariales o personales en vilo, durante mucho tiempo. Es decir, no has podido prever tus circunstancias.
De acuerdo con su libro, el juez promedio español hoy solo puede resolver 1 de cada 2 casos que le hayan entrado.
Uno de cada 2,2.
Esto desanimaría a cualquier inversor extranjero.
España es un país que puede generar grandes niveles de litigación. Y eso puede provocar altas tasas de congestión. ¿Qué es la congestión? Un problema económico. Menos inversión, menos crédito disponible, o menos crédito circulante, problemas de alquiler.
Usted lo dice en su libre. El IBEX tiene provisionados 12.000 millones de euros para posibles litigios.
Es más de lo que lo que se presupuestó para infraestructuras en 2020.
Item más. Hace dos meses el Consejo General de Procuradores presentó un estudio en el que exponía que solo se ejecutaban 1 de cada 4 sentencias con trascendencia económica.
Dos reflexiones genéricas: Estamos peor en primera y en segunda instancia. Y estamos peor en ejecución que en declaración.
Y hay una reflexión genérica: No por invertir más se llega más lejos. A veces las regiones españolas con más jueces no son aquellas que son capaces de copar mejor con la problemática judicial española.
Y aquí heredo las reflexiones de Santos Pastor, el gran analista económico sobre datos de la justicia en España, y es que hay que pensar el sistema de forma global. Sus medios, sus funcionarios, su informatización, pero también qué genera la litigación y, por lo tanto, cómo se inter relaciona una cosa con la otra.
Si no analizas bien y abordas los problemas de litigación, posiblemente invirtiendo más no vas a llegar muy lejos.
Una de las tendencias internacionales, en algunos países, es hacia la implementación de la Inteligencia Artificial en la primera instancia. Recientemente el presidente de la Sala de lo Penal del Supremo, Manuel Marchena, no se mostró partidario de su uso como jueces robots. ¿Cuál es su punto de vista?
Estoy de acuerdo con él. No creo que la función de hacer justicia sea robotizable.
Por último, usted es un firme convencido en los métodos alternativos de resolución de conflictos, ya sabe la mediación, la conciliación, el arbitraje. ¿Por qué?
Porque contribuyen a desatascar el sistema judicial, a reducir la litigación, lo que deriva en una mejora de la confianza en el sistema judicial.
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