La cruda realidad (“cold fact”): ¿Por qué no podemos hacer casi nada para frenar la futura Ley de Amnistía?

Muchos han sido los comunicados institucionales emitidos en contra de la futura Ley de Amnistía, y a favor del Estado de Derecho y de la Carta Magna como norma suprema de nuestro Ordenamiento Jurídico que nadie, bajo ningún motivo, puede transgredir. E infinidad de manifestaciones siguen arropando esta idea en las principales arterias de España.

Suscribimos y nos sumamos, una vez más, a cada una de dichas actuaciones. La proposición de ley de Amnistía registrada en la Mesa del Congreso, es claramente una medida de privilegio singular para unas actuaciones contrarias a la ley, determinadas selectivamente por criterios de conveniencia política, ajenos a los valores constitucionales. Pocos lo dudan, y mucho se ha venido hablando de ello en las últimas semanas.

Sin embargo, apenas hemos apreciado debate sobre lo siguiente: ¿cómo es posible que no existan en nuestro entramado normativo mecanismos que puedan frenar en seco esta iniciativa o la futura ley, una vez sea promulgada y entre en vigor?. Sin duda los hay ¿pero son suficientemente eficaces y ajenos por completo a cualquier posible injerencia política?.

En este sentido, resulta necesario referirnos a los “remedios” que el Ordenamiento Jurídico dispone para atacar esta futura Ley por su posible inconstitucionalidad, una vez dictada y aprobada por el poder legislativo.

El recurso de inconstitucionalidad es uno de los procesos constitucionales a través de los que el Tribunal Constitucional garantiza la supremacía de nuestra Carta Magna, y enjuicia la conformidad o disconformidad con ella de las leyes, disposiciones normativas y actos con fuerza de ley del Estado y de las Comunidades Autónomas.

Están legitimados para interponer el recurso de inconstitucionalidad el Presidente del Gobierno, el Defensor del Pueblo, cincuenta Diputados y cincuenta Senadores. Los órganos ejecutivos y legislativos de las Comunidades Autónomas tienen capacidad para interponer recurso de inconstitucionalidad contra las leyes, disposiciones y actos del Estado con fuerza de ley que puedan afectar a su propio ámbito de autonomía.

El recurso de inconstitucionalidad ha de interponerse con carácter general, en el plazo de tres meses a partir de la publicación oficial de la ley, disposición o acto con fuerza de ley impugnado mediante demanda presentada ante el Tribunal Constitucional, en la que deben expresarse las circunstancias de identidad de las personas u órganos que ejercitan la acción y concretar la ley, disposición o acto impugnado, así como el precepto o preceptos constitucionales que se entienden infringidos.

Una vez admitida a trámite la demanda, el Tribunal Constitucional ha de dar traslado de la misma al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno y, en su caso, a los órganos legislativo y ejecutivo de la Comunidad Autónoma, a fin de que puedan personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimen oportunas. Transcurrido el plazo de personación y alegaciones, el Tribunal Constitucional dictará Sentencia.

La admisión a trámite de un recurso de inconstitucionalidad no produce, por regla general, la suspensión automática de los preceptos legales impugnados, salvo en el supuesto que el Presidente del Gobierno recurra una ley, disposición o acto con fuerza de ley de una Comunidad Autónoma y solicite expresamente en la demanda la suspensión de su vigencia y aplicación. En este caso, el Tribunal Constitucional ha de ratificar o levantar la suspensión en un plazo no superior a cinco meses.

Las sentencias recaídas en este tipo de procedimientos, tienen valor de cosa juzgada, vinculan a todos los poderes públicos y producen efectos generales desde la fecha de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Ahora bien ¿qué es lo que sucede en la práctica con el Tribunal Constitucional?

Amén de su división artificiosa en “conservadores” y “progresistas”, las sentencias se dictan en muchas ocasiones, al cabo de varios años de aplicación de la norma.

Algunos ejemplos de retrasos mayúsculos son, entre otros, la resolución sobre el Estatuto catalán, que tardó cuatro años; la de la Ley de Seguridad Ciudadana, más conocida como ley mordaza, cinco años; la Ley que regula el matrimonio entre personas del mismo sexo, siete años. O la Ley del Aborto, trece años.

SÓLO EL PP PUEDE RECURRIR LA LEY DE AMNISTÍA ANTE EL TC

Dicho lo anterior, hay que constatar que el Partido Popular es el único grupo parlamentario que puede recurrir la ley de amnistía ante el Tribunal Constitucional, pues VOX ha perdido apoyos en las últimas elecciones y no alcanza los 50 diputados requeridos.

Y varios Presidentes Autonómicos también han anunciado su intención de recurrirla, aunque deberán esforzarse en defender su legitimación, pues éstos solo se encuentran facultados para presentar el recurso de inconstitucionalidad, cuando la ley estatal pueda afectar a su propio ámbito de autonomía.

Al margen del recurso de inconstitucionalidad, otro posible “remedio” que el Ordenamiento proporciona en este caso, a los jueces, es plantear una cuestión de inconstitucionalidad al Tribunal Constitucional una cuestión prejudicial al TJUE, en lugar de aplicarla en el plazo de dos meses para archivar y extinguir la responsabilidad penal de los condenados.

Y el artículo 10 de la Proposición de Ley de Amnistía, establece que los recursos no tendrán efectos suspensivos (por ejemplo, con una medida cautelar solicitada en el recurso de inconstitucionalidad).

Ahora bien, si el juez penal que debe aplicar la ley para extinguir la responsabilidad penal del condenado, plantea una cuestión de inconstitucionalidad o acude al TJUE, se suspendería sólo la resolución del proceso, pero no las medidas cautelares, que deben quedar sin efecto al aplicar la ley (esto es, las órdenes de detención e ingreso en prisión).

Por tanto, a la vista de lo expuesto, la ley de Amnistía, una vez se apruebe y publique, entrará en vigor sin que a nuestro juicio existan mecanismos lo suficientemente eficaces para paralizar sus efectos.

Ante la situación que acontece, que cuestiona aspectos fundamentales de Estado de Derecho, basado en el imperio de la ley general y del principio de igualdad ante la ley, sin que las instituciones y los ciudadanos, de momento, puedan hacer mucho más de lo que hasta ahora han hecho, cabe preguntarse:

• ¿Nuestro sistema, que se orienta sin duda a una democracia real, no adolece de un problema técnico constitucional, que otorga un “sobrepoder” a los partidos políticos?.

• ¿Ello es compatible con la soberanía nacional que reside en el pueblo español, como establece el artículo 1.2 de nuestra Carta Magna?.

• Nuestro sistema de representación política, basado en el denominado por la doctrina mandato político no representativo (es decir, que no existe responsabilidad ni vinculación del representante frente a los representados, fuera de las elecciones, y el modelo de listas cerradas), ¿no debería ser mejorado sustancialmente, otorgando un mayor control a los representados (los electores)?.

• ¿Cómo es posible que nuestro Estado no disponga de más y mejores mecanismos para evitar o cuestionar una actuación de los representantes del pueblo, que, si bien es sin duda legítima constitucionalmente desde el punto de vista de la representación política, como es ésta, se aparta de la representatividad material de los mismos?.

• En concreto ¿qué se puede hacer frente a una medida legislativa que no estaba en los programas electorales de los elegidos, y que, además, se establece en favor exclusivo y particularista de algunos de ellos -autoamnistía-?.

No es fácil abordar estas cuestiones, pero recordemos que nos encontramos ante una ley, según su preámbulo, basada en la excepcionalidad, propia de las denominadas por la doctrina constitucional “leyes de caso único”, que muchos problemas constitucionales han originado, al separarse de la vocación de generalidad de las leyes y a la correlativa prohibición de los privilegios (leyes singulares), innata al nacimiento de la democracia, desde la Revolución francesa, y las primeras constituciones democráticas.

Citaremos algunos pasajes de la muy importante STC 166/1986, de 19 de diciembre, sobre la ley de expropiación del grupo RUMASA que resultó muy problemática constitucionalmente, como todas las leyes contrarias al concepto de ley democrática como norma general.

“Esos concretos términos del planteamiento no pueden ocultar que, teniendo en cuenta la unidad de esa medida expropiatoria, lo que realmente cuestiona el Juez, aunque lo haga con referencia específica al derecho de tutela jurisdiccional, es la constitucionalidad de las Leyes singulares de expropiación, y este tema, incluso desde la limitada perspectiva de su planteamiento, presenta una gran complejidad con numerosos matices e implicaciones en el que se interrelacionan los tres siguientes problemas, que deben ser objeto de nuestra atención: 1.°, constitucionalidad de las Leyes singulares: 2.°, constitucionalidad de las Leyes singulares de expropiación, y 3.°, constitucionalidad de la expropiación singular acordada por la Ley 7/1983, de 29 de junio, con especial referencia al artículo 24.1 de la Constitución, puesto en conexión con el 33.3 de la misma.

«10. Respecto al primero de los problemas enunciados debe hacerse previamente la precisión conceptual y terminológica de que el término «Leyes singulares» es aquí utilizado en el sentido de «Leyes de caso único», definidas como aquéllas dictadas en atención a un supuesto de hecho concreto y singular que agotan su contenido eficacia en la adopción y ejecución de la medida tomada por el legislador ante ese supuesto de hecho, aislado en la Ley singular y no comunicable con ningún otro.

«La resistencia conceptual que, en principio, suscitó esta clase de Leyes se encuentra actualmente superada por la moderna doctrina científica, según la cual, el dogma de la generalidad de la Ley no es obstáculo insalvable que impida al legislador dictar, con valor de Ley, preceptos específicos para supuestos únicos o sujetos concretos.

«Ello no quiere, sin embargo, decir que las Leyes singulares sean totalmente equiparables a las Leyes generales en el sentido de que constituyan ejercicio normal de la potestad legislativa, sino que se configuran como ejercicio excepcional de esta potestad, subordinada a rigurosos límites, que desarrollaremos, a continuación, en el marco de nuestro Derecho Constitucional».

«11. En la Constitución Española no existe precepto, expreso o implícito, que imponga una determinada estructura formal a las Leyes, impeditiva de que éstas tengan un carácter singular, si bien consagra principios, que obligan a concebir dichas Leyes con la naturaleza excepcional más arriba apuntada, en cuanto que de ellos se derivan limites que pasamos a examinar con la debida separación:

1. La vocación a la generalidad que, su propia estructura interna, impone a las Leyes viene protegida, en nuestra Ley fundamental, por el principio de igualdad en la Ley establecido en su artículo 14; pero este principio no prohíbe al legislador contemplar la necesidad o la conveniencia de diferenciar situaciones distintas y darles un tratamiento diverso, porque la esencia de la igualdad consiste, no en proscribir diferenciaciones o singularizaciones, sino en evitar que éstas carezcan de justificación objetivamente razonable, enjuiciada en el marco de la proporcionalidad de medios al fin discernible en la norma diferenciadora. Esto equivale a decir que la prohibición de desigualdad arbitraria o injustificada no se refiere al alcance subjetivo de la norma, sino a su contenido y, en su virtud, que la Ley singular supuesto el más intenso de Ley diferenciadora debe responder a una situación excepcional igualmente singular y que su canon de constitucionalidad es la razonabilidad y proporcionalidad de la misma al supuesto de hecho sobre el que se proyecta.

«Según ello, la Ley singular sólo será compatible con el principio de igualdad cuando la singularidad de la situación resulte inmediatamente de los hechos, de manera que el supuesto de la norma venga dado por ellos y sólo quepa al legislador establecer las consecuencias jurídicas necesarias para alcanzar el fin que se propone. El control de constitucionalidad opera así en un doble plano, para excluir la creación arbitraria de supuestos de hecho, que sólo resultarían singulares en razón de esa arbitrariedad y para asegurar la razonabilidad, en función del fin propuesto, de las medidas adoptadas.

2. La función legislativa tiene por objeto ordinario la producción de normas dirigidas a la ordenación justa y racional de la comunidad y la función ejecutiva el de actuar en atención a un fin concreto de interés general y de ello se desprende que el contenido material de las Leyes singulares es al menos en parte, actividad ejecutiva o de administración y, en su consecuencia, que dichas Leyes constituyen intervención del legislador en el ámbito de poder del gobernante y administrador.

«En su consecuencia, de la misma forma que el ejercicio por el Gobierno de la potestad legislativa que, a titulo excepcional, le concede el art. 86.1 de la Constitución para supuestos de «extraordinaria y urgente necesidad» debe utilizarse tan sólo cuando tales supuestos requieren una prontitud de respuesta que no puede dar el poder legislativo de las Cortes, la adopción de Leyes singulares debe estar circunscrita a aquellos casos excepcionales que, por su extraordinaria trascendencia y complejidad, no son remediables por los instrumentos normales de que dispone la Administración, constreñida a actuar con sujeción al principio de legalidad, ni por los instrumentos normativos ordinarios, haciéndose por ello necesario que el legislador intervenga singularmente, al objeto exclusivo de arbitrar solución adecuada, a una situación singular».

C) Los derechos fundamentales no consienten, por su propia naturaleza, Leyes singulares que tengan el especifico objeto de condicionar o impedir su ejercicio; dichos derechos son materia reservada a Leyes generales y reducto inmune a medidas legislativas singulares.”

Pues bien, nos podemos preguntar como juristas y como ciudadanos: ¿es legítimo que el legislador, en su “conformación libre de la voluntad general”, como señala el preámbulo de la proposición de ley, establezca privilegios para sus propios miembros y las organizaciones políticas a las que pertenecen, eximiéndoles del cumplimiento de la ley?

¿Eso es el gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo, que hemos convenido que no desaparecerá de la tierra, que es una de las mejores definiciones históricas de la democracia?. Y si no es así, ¿qué podemos hacer?.