Opinión | ¿Tienen legitimación las Comunidades Autónomas para interponer recurso de inconstitucionalidad frente la Ley de Amnistía?

En esta fecha, al menos diez Comunidades Autónomas han interpuesto un recurso de inconstitucionalidad directo contra la Ley Orgánica 1/2024, de Amnistía, para la normalización institucional, política, y social en Cataluña.

En general la mayoría de estos recursos se basa en una vulneración del principio o derecho de igualdad, al entender que la ley vulnera dicho derecho, al establecer una diferenciación constitucionalmente inadmisible entre los derechos de determinados ciudadanos de una Comunidad Autónoma, concretamente Cataluña, sobre los ciudadanos de otras, de suerte que a estos ciudadanos se les excepciona de la aplicación de la ley penal vigente en el momento de que cometieron determinados delitos, cosa que no ocurre con los demás ciudadanos que hubieran cometido delitos similares, o en el futuro, evidentemente si cometieran los mismos.

Pues bien, un problema que se plantea, que no es un problema fácil de resolver con demasiada ligereza, es el de la legitimación de las Comunidades Autónomas para recurrir directamente las leyes del Estado por vulneración de la Constitución, o del bloque de la constitucionalidad, porque no olvidemos que el parámetro para decidir del Tribunal Constitucional, no sólo es la Constitución en sí misma, sino son también las leyes atributivas de competencias a las Comunidades Autónomas, que integran el llamado bloque de la constitucionalidad, que viene previsto en el artículo 28.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional

En favor de la legitimación de las Comunidades Autónomas, que es un capítulo al que, por cierto, la mayoría de los recursos de inconstitucionalidad dedican una primera y extensa parte de sus consideraciones jurídicas para justificarla, con apoyo incluso en dictámenes de sus consejos consultivos, hay que decir que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha sido de una gran flexibilidad a la hora de interpretar el artículo 28.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.

En efecto, la mayoría de las sentencias del Tribunal Constitucional existentes entienden que basta una conexión con el ámbito con competencial de las Comunidades Autónomas en sentido amplio para justificar esta legitimación, llegándose a decir incluso que las Comunidades Autónomas, como partes que son del Estado en sí mismo, están legitimadas para promover la depuración del ordenamiento jurídico, de acuerdo con los parámetros constitucionales.

En los casos en que se ha planteado esta cuestión, la mayoría de ellos las leyes impugnadas eran leyes que efectivamente, de forma directa o indirecta, podrían tener repercusiones sobre el bloque de la constitucionalidad y sobre las competencias de las Comunidades Autónomas, ya que las mismas de alguna forma, bien legislativa o ejecutiva, podrían verse afectadas por dichas leyes del Estado, que podían, por ejemplo, ser leyes básicas, y por lo tanto delimitadoras de las competencias de las competencias autonómicas en sentido negativo, o en general, leyes que suponían algún tipo de ejecución que luego correspondiera a las Comunidades Autónomas; pero sin embargo, nos encontramos en este caso con una barrera de difícil superación: se trata del derecho penal.

NO ES UN DERECHO FEDERAL

No estamos en un derecho federal y mucho menos en un estado confederal, a pesar de las voces que en este sentido y con cierta impropiedad se alzan para justificar determinadas posibles reformas legislativas; y una de las piedras de toque que determina justamente que no estamos ante los modelos clásicos de federalismo, o mucho menos de Confederación, es justamente que ninguna Comunidad Autónoma ni la Constitución lo permite, tiene competencias de ninguna clase de Derecho Penal, que son precisa y exclusivamente a las que afecta la ley de amnistía.

Sin embargo, de alguna forma puede decirse que los derechos y competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña se ven afectados, aunque sea indirectamente, por la ley de amnistía, en cuanto el ejercicio de competencias de los órganos de la Comunidad Autónoma es lo que ha determinado muchas de las conductas que han sido precisamente constitutivas del delito, de los delitos que en la ley de amnistía quedan perdonados.

En tal sentido, la ley de amnistía no es ajena al ejercicio de las competencias de muchos de los órganos de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Cataluña, como tampoco lo serían de cualquiera otra, en el que se hubieran realizado actos similares, y concretamente hay que referirse al referéndum, puesto que el referéndum precisamente es un referéndum que fue inconstitucional e ilegítimo.

«Se trata de favorecer legalmente a una determinada ideología, la ideología independentista catalana histórica, y con ella, conseguir lo que se llama una especie de reconciliación o normalización, con lenguaje realmente un tanto discutible desde el punto de vista del lenguaje legal, y que por lo tanto sería predicable en el futuro para cualquier otras ideologías que también pudieran reivindicar un fundamento filosófico religioso o político»

Existe por lo tanto, una cierta predisposición jurisprudencial y una cierta línea de nexo competencial con las Comunidades Autónomas, que, como partes integrantes del Estado, ostentan la legitimación excepcional para los recursos directos de inconstitucionalidad, que como es sabido, fuera de ellas sólo ostentan 50 diputados, 50 senadores, el Defensor del Pueblo y Gobierno de la nación

En contra de esta legitimación, hay que aducir que precisamente, se trata de una ley que fundamentalmente afecta al derecho penal, que, por mandato constitucional, es único y uniforme en todo el territorio del Estado español, de suerte que ninguna competencia sustantiva de las Comunidades Autónomas de ninguna clase, salvo una interpretación muy forzada que comprendiera la ejecución penitenciaria o la administración de Justicia en general, sería nunca afectada por la ley de amnistía.

DISCRIMINACIÓN TERRITORIAL

Además, el fundamento al parecer de estos recursos se basa, no sólo en las desigualdades entre los ciudadanos como queda dicho, sino en una especie de discriminación territorial; es decir, los recursos pretenden decir con cierto fundamento, que la ley de amnistía ha construido en Cataluña una especie de “triángulo de las bermudas”  del derecho penal, permítase la metáfora; sería un ”agujero negro” territorial donde no se aplica el derecho penal durante un cierto tiempo, aunque estaba vigente, pero esta ley dice que durante todo ese tiempo el derecho penal no se aplica, y que vuelve a aplicarse después de ese tiempo y fuera de ese territorio. 

La singularidad es por lo tanto notoria, y es de difícil justificación, en cuanto a que las leyes en una sociedad democrática son por definición leyes generales, y no pueden contener privilegios, es decir, regulaciones privilegiadas para determinados territorios o para determinados grupos de ciudadanos.

Sólo en casos con justificaciones muy fundadas pueden establecerse este tipo de desigualdades, pero precisamente parece que el derecho penal, que es el paradigma de la aplicación de la igualdad, puesto que es el ejercicio de la potestad más formidable del Estado, en cuanto éste ostenta el monopolio de la violencia punitiva, debería ser especialmente sometido a un escrutinio riguroso al “strict scrutiny” que dice la jurisprudencia americana. 

Éste es el planteamiento de la cuestión; existen por lo tanto argumentos a favor y argumentos en contra de la legitimación de las Comunidades Autónomas para recurrir directamente la ley de amnistía.

El intérprete supremo de la Constitución tendrá que enfrentarse en primer lugar a esta delicada decisión, antes de entrar en el fondo, que tampoco es fácil, y en esta delicada decisión tendrá que ponderar si realmente existen razones suficientemente fuertes desde el punto de vista constitucional que justifiquen esta afectación especial a la legitimación de las Comunidades Autónomas no afectadas por la ley de amnistía, que pretenden impugnar una ley que nada tiene que ver con ellas ni con sus ciudadanos, y que sólo pretende depurar el ordenamiento jurídico desde un punto de vista del principio de igualdad.

Y por último, no es ocioso decir que, en cuanto al fondo de la cuestión, la tarea del Tribunal Constitucional, no es nada fácil, puesto que no sólo se trata de determinar si esta amnistía es constitucional o no; se trata de determinar si en la Constitución cabe o no esta amnistía y otras amnistías posibles, porque si bien es cierto que el constituyente no se planteó hablar de la amnistía, y por supuesto no la prohibió, probablemente es porque quizá no pensó que pudiera haber amnistías después de la Constitución, una vez promulgada la ley de amnistía de 1977, quizás lógica por la transición democrática.

Ésta es una difícil decisión de nuestro más alto tribunal, de grandes consecuencias, no sólo para el presente sino también para el futuro, puesto que establecerá o no un muro para las posibles excepciones del ordenamiento jurídico penal en el futuro, sobre todo por excepciones ideológicas, como es muy probablemente esta amnistía, ya que como dice la propia ley, se trata de favorecer legalmente a una determinada ideología, la ideología independentista catalana histórica, y con ella, conseguir lo que se llama una especie de reconciliación o normalización, con lenguaje realmente un tanto discutible desde el punto de vista del lenguaje legal, y que por lo tanto sería predicable en el futuro para cualquier otras ideologías que también pudieran reivindicar un fundamento filosófico religioso o político.

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