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Opinión | ¿Concurre en responsabilidad patrimonial la Administración ante los daños producidos por la DANA?
Antonio Benítez Ostos, socio director y fundador de Administrativando Abogados.
22/11/2024 05:35
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Actualizado: 21/11/2024 23:43
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La potentísima DANA que padeció nuestro país el pasado 29 de octubre y que se concentró en la provincia de Valencia donde causó más de 200 víctimas mortales e ingentes daños materiales, ha puesto sobre el tapete, una vez más, las dudas e incertidumbres sobre el funcionamiento de nuestro Estado autonómico.
Ello dada la pésima gestión de la catástrofe por parte de los poderes públicos, en su primera y más letal fase de las inundaciones, que anegaron localidades, causando las muertes de tantos vecinos y destruyeron las más necesarias vías de comunicación, como carreteras y vías férreas.
En esta materia de protección civil, como en tantas otras, existe una concurrencia de competencias entre el Estado (en virtud de la reserva del artículo 149.1.29 de la Constitución Española) y las Comunidades Autónomas que hayan asumido competencias en sus Estatutos, como la Comunidad Valenciana, cuya competencia en materia de protección civil queda establecida en el artículo 49.3.14ª del Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, y se desarrolla a nivel legal a través de la Ley 13/2010, de 23 de noviembre, de Protección Civil y Gestión de Emergencias de la Comunitat Valenciana.
En esta materia, el Estado tiene aprobada la Ley del Sistema Nacional de Protección Civil, en cuyo artículo 28 se contempla la emergencia de interés nacional, que puede activarse en aquellas situaciones que por sus dimensiones efectivas o previsibles requieran una dirección de carácter nacional.
Es declarada por el Ministro del Interior, quien a partir de esa declaración asumirá la dirección de la emergencia, lo que comprende la ordenación y coordinación de las actuaciones y la gestión de todos los recursos estatales, autonómicos y locales del ámbito territorial afectado. La dirección operativa, según el art. 37.4 de la misma Ley, sería asumida por la Unidad Militar de Emergencias.
Normativa autonómica
En cuanto a la normativa autonómica, hay que decir que la dirección de las emergencias en las situaciones 0, 1 y 2 (la situación de emergencia de nivel 3 es la que se declara por el Ministro del Interior) corresponde a la persona titular de la Consellería competente en materia de protección civil, si bien la Ley prevé que en caso de emergencia catastrófica la dirección sea asumida directamente por el Presidente de la Comunidad Autónoma.
Cada día se van conociendo nuevos detalles sobre la fatal gestión de la emergencia por parte de las autoridades autonómicas, que no activaron a tiempo los mecanismos de preemergencia previstos en su propio Plan Territorial de Protección Civil, de modo que la alerta a los ciudadanos se produjo a las 20:00 horas, cuando el agua ya había anegado la mayor parte de las poblaciones, y por tanto ya era inútil para que los vecinos de esos municipios pudieran poner a salvo sus propias vidas y sus enseres.
Ante las enormes dimensiones de la catástrofe, que superaban desde el inicio ampliamente la capacidad de gestión autonómica, el Gobierno estatal optó por ponerse de perfil, no activando la situación de emergencia 3, escondido tras el argumento del mejor conocimiento del terreno por parte de las autoridades autonómicas.
Lamentablemente, los principios de lealtad institucional y cooperación entre las Administraciones Públicas han sido desoídos por ambas partes, más ocupadas en atribuir las culpas de la pésima gestión al otro. Otro escenario se hubiera planteado muy probablemente si ambos Gobiernos compartieran el mismo color político.
Instrumentos legales para reclamar a la Administración
En este contexto fatal, hay que decir que el ordenamiento jurídico español ofrece a los ciudadanos instrumentos legales para reclamar a la Administración los daños sufridos mediante el instituto de la responsabilidad patrimonial, elevado a rango constitucional en el art. 106.2 CE, y que constituye una institución que viene a tutelar la integridad patrimonial de los administrados frente a los poderes públicos, atendiendo a la reparación de las lesiones producidas a los particulares en sus bienes y derechos.
La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, contempla la responsabilidad patrimonial de la administración por los daños derivados de su actuación, normal o anormal, y establece en su artículo 32.1 que solo se eximirá de responsabilidad en casos de fuerza mayor o daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar.
La abundante Jurisprudencia del Tribunal Supremo en esta materia ha señalado como requisitos imprescindibles para poder declarar la responsabilidad patrimonial de una Administración Pública, los siguientes:
a) La existencia de una lesión sufrida por el particular en sus bienes o derechos que sea antijurídica, esto es, que no tenga obligación de soportar, y que sea real y efectiva, individualizable, en relación a una persona o grupo de personas, y susceptible de valoración económica.
b) Que la lesión sea imputable a la Administración y consecuencia del funcionamiento normal o anormal del servicio público, entendido este como toda actuación, gestión, actividad, o tarea propia de la función administrativa que se ejerce, incluso por omisión o pasividad.
c) Que exista una relación de causa a efecto entre el funcionamiento del servicio y la lesión, y que no concurra fuerza mayor.
Para que exista responsabilidad, es preciso que los daños no se hayan producido en unas circunstancias que puedan ser calificadas de fuerza mayor. Pese a considerarse presupuesto de exclusión de la responsabilidad patrimonial, no existe ninguna norma administrativa que nos defina la fuerza mayor, lo que nos obliga a acudir en primer lugar a la definición contenida en el art. 1.105 del Código Civil, que exige imprevisibilidad de la causa del daño e inevitabilidad del resultado.
Aaunque en el caso de las Administraciones Públicas ese evento caracterizado por la imprevisibilidad e irresistibilidad que exime de responsabilidad debe ser, además, ajeno al funcionamiento del servicio y a la actividad administrativa.
Los daños que en este caso se podrían reclamar no se imputan a la fuerza de la naturaleza, aunque esta sea causa remota de esos daños, sino a las medidas adoptadas o no adoptadas por los poderes públicos para tratar de frenar su desarrollo.
Ello es así porque cuando surge un acontecimiento imprevisible que puede ser calificado de fuerza mayor, ajeno completamente a la actividad administrativa, estamos obligados a hacer un juicio de valor sobre el comportamiento de la Administración en relación con ese acontecimiento, sobre si pudo o no prever determinados sucesos y sobre si, en su caso, adoptó las medidas necesarias para evitarlo o, al menos, para minimizar sus posibles efectos lesivos.
Esa valoración ha de efectuarse, en cada caso, desde la base ofrecida por las reglas propias de la actividad en la que tiene lugar el acontecimiento generador del daño.
No debemos olvidar que la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales (artículo 103 CE), y entre estos se hallan el que se eviten o atenúen, dentro de lo posible, las situaciones de riesgo, de las que puedan derivarse daños para las personas o las cosas.
Las Administraciones debieron haber actuado
La teoría de la responsabilidad patrimonial en este caso nos indica que las Administraciones debieron haber actuado, ya que las herramientas preventivas, los medios y los efectivos estaban a su disposición mediante la activación de la situación de emergencia correspondiente.
Esta falta de actuación contraviene el principio de diligencia debida y en la medida en que el evento era previsible según los avisos meteorológicos y existían medidas preventivas, la Administración tenía la obligación de proteger a la ciudadanía.
En efecto, el art. 5 de la Ley nacional de protección civil proclama que todos los residentes en el territorio español tienen derecho a ser atendidos por las Administraciones públicas en caso de catástrofe, de conformidad con lo previsto en las leyes y sin más limitaciones que las impuestas por las propias condiciones peligrosas inherentes a tales situaciones y la disponibilidad de medios y recursos de intervención.
Además, en su art. 6 se afirma que todos tienen derecho a ser informados adecuadamente por los poderes públicos acerca de los riesgos colectivos importantes que les afecten, las medidas previstas y adoptadas para hacerles frente y las conductas que deban seguir para prevenirlos, añadiendo que dichas informaciones habrán de proporcionarse tanto en caso de emergencia como preventivamente, antes de que las situaciones de peligro lleguen a estar presentes.
A lo anterior se unen dos circunstancias. En primer lugar y desde la óptica del urbanismo, el hecho de que infinidad de viviendas arrasadas por el agua, donde vivían miles de personas, fueron construidas en zonas inundables, como sucedió en la conocida riada del camping de Biescas, en agosto de 1996.
Se desconoce cómo se pudieron obtener los correspondientes títulos administrativos o, en caso de no haberlo hecho, por qué la Administración no llevó a cabo los correspondientes procedimientos de restablecimiento de la legalidad urbanística.
En su lugar, la inacción de la Administración General del Estado, que debió de haber declarado el Estado de Alarma al concurrir los elementos y requisitos legal y constitucionalmente previstos al efecto, coordinando la situación bajo un mando único con todos los medios posibles, tanto a nivel nacional como europeo.
Cuestión distinta es, una vez admitida la responsabilidad patrimonial, la identificación de responsabilidades específicas, a causa de la implicación de distintas Administraciones (estatal, autonómica y local) en la gestión de esta catástrofe.
De acuerdo con el art. 33.2 de la Ley 40/2015, sobre responsabilidad concurrente de las Administraciones Públicas en la producción del daño, la responsabilidad se fijará para cada Administración atendiendo a los criterios de competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención. La responsabilidad será solidaria cuando no sea posible dicha determinación.
Para concluir, consideramos que estos criterios que enuncia la Ley para la identificación de las responsabilidades específicas serán cuestiones muy controvertidas a resolver de acuerdo con el marco legal vigente y la jurisprudencia aplicable, pero en todo caso debe quedar preservada la justa reparación de los gravísimos daños que los residentes no tenían el deber jurídico de soportar y que no pueden ser considerados como casos de fuerza mayor.
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