Hay hombres que la historia recuerda por lo que hicieron y olvida por cómo lo hicieron. Francisco Javier de Burgos y del Olmo es uno de ellos. En Motril le llamaban chaquetero. En Granada, afrancesado. En Madrid, genio administrativo.
Las tres cosas eran verdad.
Nació en Motril, Granada, el 22 de octubre de 1778. De familia noble y acomodada, aunque no acaudalada, estaba destinado a ser sacerdote y seguir la carrera eclesiástica.
Pero ni la sotana ni los rezos le convencieron. Abandonó los estudios religiosos, se plantó en Madrid y se dedicó a lo que realmente le apasionaba: el derecho y la administración pública.
Era un ilustrado de manual: creía en el orden, en la razón, en el progreso desde arriba. Y esa convicción le costaría cara.
En 1806 se casó con María de los Ángeles del Álamo. Un tiempo atormentado por la crisis económica e institucional de Carlos IV, los desastres bélicos (Trafalgar, en 1805) y las imposiciones napoleónicas.
Afrancesado
Cuando Napoleón invadió España en 1808, Burgos tenía 30 años y una decisión que adoptar. En el dramático trance que afrontaba el país hubo que tomar partido.
Un sector importante, por su calidad más que por su cantidad, lo hizo a favor de la Monarquía impuesta por los franceses. Burgos fue uno de ellos.
No por cobardía ni por oportunismo —o no solo por eso—, sino por convicción ideológica.
Para estos afrancesados, la Monarquía de José I era una garantía de reformas y modernización del país. Azanza, O’Farrill, Llorente, Cabarrús, Meléndez Valdés, Sempere y Guarinos y Javier de Burgos fueron servidores de José Bonaparte.
Creían que la oportunidad de acabar con el Antiguo Régimen y construir un Estado de derecho valía el precio de servir a un rey extranjero, sostenido por un ejército de ocupación más atento a sus necesidades estratégicas, logísticas y tácticas que a cualquier otra consideración.
Exilio, purificación y vuelta por la puerta grande del absolutismo
Cuando los franceses fueron expulsados de España, Burgos pagó el precio. Dada su condición de afrancesado, en 1812 se trasladó a París.
Allí no perdió el tiempo: se sumergió en los clásicos latinos, tradujo a Horacio al castellano —una obra que Andrés Bello criticaría en la Revista de Madrid— y fue afinando su pensamiento sobre cómo debería organizarse un Estado moderno.
El regreso fue lento y humillante. En 1817 lo encontramos establecido en Jaén, desde donde suplicó al rey la clarificación de su situación política.
No encontró las facilidades que pensaba y su proceso de purificación duró casi dos años, pero a finales de 1819 estaba rehabilitado y en Madrid.
Aun así, el estigma de afrancesado no desapareció. Hasta 1820 no consiguió paralizar su confinamiento político.
Se dedicó entonces al periodismo: fundó la Miscelánea de Comercio, Artes y Literatura, una publicación que escribía casi en solitario y con la que saludó con entusiasmo el pronunciamiento de Riego y el regreso del liberalismo.
Pero el Trienio Liberal fue breve. En 1823 Fernando VII volvió al absolutismo con la ayuda de los Cien Mil Hijos de San Luis.
Para muchos liberales supuso el exilio o la cárcel. Para Burgos, paradójicamente, fue la salvación. El restablecimiento de la Monarquía absoluta en 1823 significó también el restablecimiento pleno de Javier de Burgos como político al servicio del Estado.
El hombre que había sido señalado por colaborar con los franceses era ahora útil para los absolutistas: conocía la administración francesa por dentro y sabía cómo implantar un Estado centralizado.
Fernando VII y su Gobierno enviaron al motrileño a París a desbloquear un préstamo con la casa Gebhard por 334 millones de reales (entre 1.700 y 2.500 millones de euros actuales). Allí conoció al banquero Alejandro Aguado, con el que hizo negocios, además de resolver con éxito el atasco del crédito para la monarquía fernandina.
Empezó a enriquecerse.
Treinta y nueve días para trazar el mapa
El 29 de septiembre de 1833 murió Fernando VII. Su viuda, la reina María Cristina de Nápoles, quedó como gobernadora del reino durante la minoría de edad de su hija Isabel II.
España estaba al borde del abismo: los carlistas no reconocían a la niña reina y la primera guerra civil se cernía sobre el país. En ese contexto, Javier de Burgos fue nombrado el 22 de octubre de 1833 ministro de Fomento con el encargo de poner en marcha reformas administrativas.
A Javier de Burgos siempre le movió la idea de que había que gestionar bien la administración para aumentar la riqueza de España.
Era, «avant la lettre», un tecnócrata. Y en 39 días demostró por qué. Mediante un Real Decreto, el 30 de noviembre de 1833, delimitó un Estado centralizado dividido en 49 provincias.
Es la misma división que tenemos hoy en día, con una salvedad. Burgos diseño una sola provincia para todo el archipiélago canario. Las 7 islas juntas bajo una sola administración.
Esto duró hasta 1927. Bajo la dictadura de Miguel Primo de Rivera, la antigua provincia de Canarias se dividió en dos: la oriental dio lugar a la provincia de Las Palmas, y la occidental pasó a denominarse provincia de Santa Cruz de Tenerife. Y el número final pasó a ser de 50 provincias.
Francia, el modelo
El modelo era el centralismo departamental francés —el del país al que había servido de joven—, pero adaptado a la geografía y la historia peninsular.
El primero y más concreto de los criterios que aplicó era casi físico. Desde el punto más alejado de la provincia debería poder llegarse a la capital en un día.
Un día a caballo, en la España de 1833, sin ferrocarril, con caminos deficientes y sierras por todas partes. Eso fijaba un radio máximo de acción del poder del Estado.
La capital provincial tenía que ser alcanzable, administrable, presente. Lo que no se podía alcanzar en un día era, en la práctica, territorio sin gobierno.
Este principio explica muchas de las decisiones sobre el tamaño de las provincias: las del norte, más montañosas y con peor comunicación, quedaron más pequeñas. Las del interior llano, más grandes.
Cada provincia tenía que tener poblaciones concretas
En aquel tiempo España distaba mucho de los 49,6 millones de habitantes de ahora. Estaba escasamente poblada.
Tenía en torno a 12 millones de habitantes. Era una población muy desigualmente distribuida, con el litoral —especialmente el mediterráneo y el cantábrico— mucho más denso que el interior, lo que de hecho fue uno de los principales quebraderos de cabeza de De Burgos.
Fue uno de los principales quebraderos de cabeza de Javier de Burgos: su criterio fue que cada provincia tuviera entre 100.000 y 400.000 habitantes. Un umbral mínimo para que tuviera sentido sostener una administración provincial; un techo máximo para que esa administración pudiera funcionar sin colapsar.
Pero pronto se vio que este objetivo era imposible: la distribución tan desigual de la población de España, con un litoral más densamente poblado que el interior, puso de manifiesto que las dos cualidades de igualdad y población entre todas las provincias eran incompatibles.
Burgos lo asumió y primó el equilibrio territorial sobre el demográfico. El resultado: provincias costeras pequeñas y densas; provincias del interior enormes y vacías. Una tensión que, ciento noventa años después, sigue sin resolverse.
La economía, un vector presente
Este es quizás el criterio más original y menos conocido. La idea directriz de la división era casi enteramente económica: cada provincia debía participar de llanura y montaña, terrenos fértiles y pobres, comarcas agrícolas y ganaderas.
No se trataba solo de trazar líneas en un mapa, sino de construir unidades económicamente autosuficientes. Ninguna provincia debía ser toda montaña ni toda llanura, ni exclusivamente cerealista ni exclusivamente ganadera.
La diversidad interna era condición de viabilidad.
Era, en el fondo, una concepción moderna del territorio: la provincia como mercado interior equilibrado.
Coherencia geográfica: Las divisorias de agua, no los ríos
Entre los criterios de delimitación posibles —orográficos y fluviales sobre todo— se impuso el de la divisoria de aguas sobre el más habitual en Francia, que era el de los límites fluviales.
La razón era puramente práctica: los ríos mediterráneos, de caudal menguado, no contribuyen a separar, mientras que las divisorias en un país de tan accidentado relieve son lugares despoblados que constituyen verdaderas fronteras naturales.
Las sierras separaban más que los ríos. Las cumbres eran la frontera real.
Esto pesó de forma especial en la configuración de la provincia de Granada, su tierra. El antiguo Reino de Granada era enorme y había que dividirlo en varias provincias manejables.
Al hacerlo, tuvo que decidir qué hacer con las tierras del interior —Guadix, Baza, Huéscar— que no tenían suficiente población ni recursos para formar provincia propia, así que las dejó dentro de Granada, dándole ese característico brazo que se estira hacia el noreste.
El resto de los límites los trazó siguiendo las cumbres de las sierras, porque en la España de aquel entonces las montañas eran fronteras naturales más efectivas que los ríos, y porque desde cualquier punto de la provincia había que poder llegar a la capital en un día a caballo.
Respetar los reinos sin restaurarlos
Aquí estuvo la tensión más delicada. La división de 1822, más jacobina, había ignorado demasiado la historia y había fracasado en parte por eso. Burgos había aprendido la lección.
La división territorial de 1833 fue el reflejo de un proyecto pretendidamente ecléctico que intentaba conjugar elementos progresistas con elementos tradicionales.
Eliminó la mayor parte de los enclaves y exclaves propios del Antiguo Régimen —esos absurdos territorios que pertenecían a un reino pero estaban rodeados por otro—, pero respetó en líneas generales los viejos límites de los reinos históricos, agrupando las nuevas provincias en regiones que los evocaban sin restaurarlos.
Andalucía siguió siendo Andalucía. Galicia, Galicia. Castilla, Castilla. Pero ya no eran reinos: eran meros agrupamientos administrativos de provincias.
El ayuntamiento, unidad indivisible
Todos los ayuntamientos, y su correspondiente alfoz, debían estar íntegramente dentro de una provincia. Ningún término municipal podía quedar partido entre dos provincias. Era un principio de coherencia administrativa básica que, paradójicamente, los proyectos anteriores habían ignorado con frecuencia.
La paradoja que los contemporáneos no podían ignorar era colosal: un afrancesado, Francisco Javier de Burgos, secretario de Estado de Fomento en el primer gobierno de María Cristina —viuda de Fernando VII, azote de lo liberal y lo afrancesado—, firmaba el decreto que promulgaba la división provincial de España.
El sistema odiado —el francés— aplicado por el hombre más odiado —el afrancesado— bajo el mandato de la reina que más los había perseguido. España, siempre.
La persecución final y el exilio a Francia
Su paso por el poder duró poco. En enero de 1834, con el nombramiento de Martínez de la Rosa como presidente del Consejo de Ministros, como antes se llamaba lo que hoy conocemos como presidente del Gobierno, Burgos presentó la dimisión.
Y entonces comenzó la caza. Con el cambio de situación política se inició un proceso de persecución política contra él por su colaboracionismo con la Monarquía fernandina, especialmente por el asunto del empréstito Gebhard.
Casi fue expulsado del estamento de próceres y en octubre de 1834 se volvió a exiliar a Francia.
Este segundo exilio fue largo y turbio. Levantó sospechas de conspirar contra los gobiernos progresistas, aunque es más seguro que apoyara financieramente a los carlistas.
El ilustrado que había servido a Bonaparte, luego a Fernando VII y luego a la reina regente acababa ahora financiando —al parecer— a los enemigos de la corona que él mismo había servido. El chaquetero, hasta el final.
Se refugió en su casa de Granada entre 1840 y 1843, apartado de la política y cuestionado. Fueron años en que se dedicó a escribir biografías, comedias y artículos sobre administración pública en el periódico La Alhambra. Se ganó algún que otro encontronazo con políticos del partido liberal.
Regreso final a la política
En 1844 regresó a la política. Se presentó como candidato a diputado por Granada. Y se encontró con una gran sorpresa: afloró la carta que había dirigido 36 años a José Bonaparte poniéndose a su disposición. En el peor momento posible. En plena campaña electoral.
Unos días antes de la votación. Fue repartida por las calles y publicada por la prensa liberal que le recordó sus orígenes como político chaquetero y traidor, un vendido a los franceses.
Pero Burgos salió reelegido. Tenía la piel dura.
Regresó al Gobierno en 1846, con el primer gobierno de Narváez, como ministro de la Gobernación (Interior). Tenía 67 años. Murió en Madrid dos años después, el 22 de enero de 1848.
La suerte jugó a su favor después de su muerte: sus biógrafos destacaron más su papel como reformador de la Administración que su sorprendente enriquecimiento y los golpes bajos de su carrera.
La historia, como siempre, eligió quedarse con el decreto y olvidar la carta a José Bonaparte.
Casi dos siglos después, cada vez que un español dice de qué provincia es, nombra —sin saberlo— a este motrileño afrancesado, chaquetero, poeta, periodista y ministro que en 39 días trazó el país que aún habitamos.
