El nuevo Reglamento de Extranjería lleva apenas unos meses en vigor y ya reclama algo más que buenas intenciones legislativas: procedimientos ágiles, criterios homogéneos y administraciones capaces de hablar entre sí.
Sobre esa brecha entre la norma y su aplicación práctica reflexiona Fernando Jesús Santiago Ollero, presidente del Ilustre Colegio Oficial de Gestores Administrativos de Madrid (ICOGAM), con motivo del I Congreso de Extranjería que su corporación ha organizado el próximo 9 de julio para analizar, de principio a fin, el recorrido completo de un expediente migratorio.
Constitución, nacionalidad, Policía, oficinas de extranjería, Fiscalía, Tribunal Constitucional e integración laboral conforman el itinerario de un encuentro que reunirá a tres magistrados constitucionales, al Defensor del Pueblo, a la Secretaría de Estado de Migraciones y a la Fiscalía General del Estado, entre otros actores institucionales.
Santiago Ollero afirma en esta entrevista que la falta de uniformidad en la aplicación de las normas —no la escasez de reformas— es hoy el principal obstáculo del sistema. Y reivindica un papel más activo de los colaboradores sociales, en sintonía con la Abogacía, para aliviar una Administración desbordada por los plazos.
El I Congreso de Extranjería llega pocos meses después de la entrada en vigor del nuevo Reglamento de Extranjería. ¿Por qué era importante celebrar este encuentro precisamente ahora y qué cree que está en juego en esta nueva etapa?
Vivimos un momento decisivo para la gestión de la extranjería en España. La entrada en vigor del nuevo Reglamento no supone únicamente una reforma normativa; representa una magnífica oportunidad para reflexionar sobre el funcionamiento de todo el sistema.
Las leyes son imprescindibles, pero por sí solas nunca resuelven los problemas. Necesitan procedimientos eficaces, administraciones coordinadas, recursos suficientes y profesionales preparados para aplicarlas con seguridad jurídica.
Precisamente por eso entendimos que este era el momento adecuado para organizar el I Congreso de Extranjería del ICOGAM. No queríamos hacer un congreso sobre el Reglamento, sino un congreso sobre la gestión de la inmigración.
Son dos cosas muy diferentes. El Reglamento es una herramienta. El sistema migratorio es mucho más amplio y depende del trabajo coordinado de numerosas instituciones.
Cuando diseñamos el programa quisimos representar el recorrido completo de un expediente. Comenzamos hablando de Constitución porque cualquier política migratoria debe asentarse sobre el Estado de Derecho.
Continuamos con nacionalidades, registros civiles, transformación digital de la Justicia, Policía, oficinas de extranjería, política migratoria, protección internacional, contratación en origen, Fiscalía, Tribunal Constitucional y terminamos hablando de integración laboral. Ese recorrido refleja la realidad mucho mejor que cualquier explicación teórica.
Lo que realmente está en juego es la capacidad de España para disponer de un modelo migratorio moderno, previsible y eficaz. Un sistema que genere confianza tanto en quienes llegan como en quienes invierten, contratan o crean empleo. La seguridad jurídica no beneficia únicamente a la Administración; beneficia al conjunto de la sociedad.
«Lo que realmente está en juego es la capacidad de España para disponer de un modelo migratorio moderno, previsible y eficaz».
El nuevo Reglamento amplía las vías de regularización y modifica figuras tan relevantes como el arraigo. Desde la experiencia diaria de los gestores administrativos, ¿qué aspectos de la reforma están funcionando y cuáles están generando más incertidumbre?
Toda reforma de esta magnitud necesita un periodo de adaptación y sería precipitado realizar un juicio definitivo cuando todavía estamos en pleno proceso de implantación.
Sin embargo, sí creo que puede afirmarse que el Reglamento intenta adaptar nuestra normativa a una realidad migratoria mucho más compleja y dinámica que la existente hace apenas unos años.
Resulta especialmente positivo que se hayan flexibilizado determinados mecanismos de acceso a la regularización y que se haya intentado responder a necesidades reales del mercado laboral. España necesita atraer talento, cubrir vacantes en numerosos sectores y ofrecer respuestas jurídicas adecuadas a una realidad social que evoluciona muy deprisa.
Ahora bien, toda reforma genera incertidumbre cuando pasa del Boletín Oficial del Estado a la práctica administrativa. Los profesionales necesitamos criterios interpretativos homogéneos, instrucciones claras y una aplicación uniforme en todo el territorio nacional.
No puede ser que un mismo expediente de extranjería tenga resultados distintos dependiendo de la provincia donde se tramite. Esa falta de homogeneidad perjudica al ciudadano, dificulta el trabajo de los profesionales y termina generando una litigiosidad innecesaria.
Por eso considero especialmente valioso que este Congreso reúna precisamente a quienes elaboran las normas, a quienes las ejecutan y a quienes las interpretan. Ese diálogo institucional resulta imprescindible para detectar las dificultades reales y convertir una buena reforma legal en una buena práctica administrativa.
El Congreso reúne a quienes elaboran las normas, a quienes las aplican y a quienes las controlan. Si pudiera plantear una sola reivindicación a la Administración en materia de extranjería, ¿cuál sería?
Si tuviera que resumirla en una sola palabra sería coordinación.
Muchas veces atribuimos todos los problemas a la falta de medios o a la necesidad de nuevas reformas legislativas, cuando en realidad la gestión de la extranjería es uno de los procedimientos administrativos más transversales de nuestro ordenamiento.
En él intervienen ministerios distintos, Policía Nacional, oficinas de extranjería, registros civiles, consulados, órganos judiciales, administraciones territoriales y profesionales colaboradores.
Cada institución realiza correctamente la función que tiene encomendada. El verdadero reto consiste en conseguir que todas trabajen como partes de un único sistema y no como compartimentos estancos.
La coordinación no es una cuestión burocrática. Tiene consecuencias directas sobre la vida de las personas. Cada retraso administrativo puede significar una oportunidad laboral perdida. Cada criterio contradictorio puede retrasar una inversión empresarial. Cada expediente mal tramitado supone incertidumbre para una familia.
Por eso el Congreso no pretende únicamente analizar normas. Pretende favorecer el diálogo entre instituciones que normalmente trabajan sobre un mismo expediente, pero que pocas veces tienen la oportunidad de sentarse juntas para reflexionar sobre cómo mejorar el sistema.
Los expedientes de nacionalidad y de extranjería siguen acumulando retrasos importantes pese a los avances en digitalización. ¿El problema es tecnológico, organizativo o, sencillamente, falta de medios humanos?
Creo sinceramente que sería un error buscar una única explicación.
Naturalmente hacen falta recursos humanos suficientes, especialmente en aquellos órganos que soportan una mayor carga de trabajo. Pero también es evidente que la tecnología, por sí sola, no resuelve los problemas organizativos.
Durante los últimos años hemos avanzado muchísimo en digitalización. Hoy presentamos expedientes electrónicamente, compartimos información entre administraciones y disponemos de herramientas que hace apenas una década parecían impensables. Sin embargo, digitalizar un procedimiento complejo no lo convierte automáticamente en un procedimiento sencillo.
La verdadera transformación digital consiste en revisar los procesos, eliminar trámites innecesarios, evitar duplicidades y aprovechar la tecnología para simplificar la relación entre el ciudadano y la Administración.
Y existe un tercer elemento que con frecuencia pasa desapercibido: la colaboración con los profesionales. Un expediente correctamente preparado desde el principio evita requerimientos posteriores, reduce incidencias y facilita enormemente el trabajo de la Administración. La eficiencia comienza mucho antes de que el expediente llegue a la mesa del funcionario.
«Muchas veces atribuimos todos los problemas a la falta de medios o a la necesidad de nuevas reformas legislativas, cuando en realidad la gestión de la extranjería es uno de los procedimientos administrativos más transversales de nuestro ordenamiento».
Una de las mesas del Congreso está dedicada al papel de los colaboradores sociales. ¿Cree que la Administración aún no ha aprovechado todo el potencial de los gestores administrativos para agilizar la tramitación de expedientes? ¿Qué competencias deberían asumir?
Estoy convencido de que todavía existe un enorme margen para profundizar en la colaboración público-privada dentro del marco jurídico vigente. Los gestores administrativos llevamos casi un siglo colaborando con las administraciones públicas y esa experiencia demuestra que la colaboración social no resta competencias a la Administración; al contrario, le permite concentrar sus recursos allí donde realmente aportan mayor valor.
Los gestores administrativos no aspiramos a sustituir a la Administración. Aspiramos a ayudarla. Nuestra función consiste en garantizar que los expedientes lleguen correctamente preparados, que la documentación sea completa, que se reduzcan errores y que el ciudadano pueda relacionarse con la Administración con mayores garantías.
Ese modelo ya funciona con enorme éxito en ámbitos como Hacienda, Tráfico o la Seguridad Social. La extranjería puede beneficiarse igualmente de esa experiencia.
La colaboración social no debe entenderse como una cesión de funciones públicas, sino como una forma inteligente de organizar los recursos disponibles. Una Administración moderna no tiene por qué hacerlo todo directamente. Lo importante es que conserve plenamente la capacidad de decisión y de control, mientras aprovecha el conocimiento técnico de profesionales cualificados para mejorar la eficiencia del sistema.
Si queremos reducir tiempos de tramitación, incrementar la seguridad jurídica y ofrecer un mejor servicio al ciudadano, debemos confiar más en quienes llevamos décadas colaborando lealmente con las administraciones públicas.
En el Congreso compartirá mesa con el presidente del Consejo General de la Abogacía. ¿Estamos asistiendo a una nueva forma de colaboración entre abogados y gestores administrativos en materia de extranjería, más complementaria que competitiva?
Estoy absolutamente convencido de ello. Creo que las profesiones jurídicas hemos superado hace tiempo esa visión excesivamente compartimentada de nuestras competencias. Hoy la sociedad demanda soluciones integrales y eso exige colaboración entre profesionales con conocimientos distintos pero complementarios.
La extranjería es probablemente uno de los mejores ejemplos de esa realidad. Un mismo expediente puede plantear cuestiones de Derecho Administrativo, Derecho Laboral, Derecho Constitucional, protección internacional, procedimientos judiciales o relaciones con múltiples administraciones públicas.
Pensar que una única profesión puede abarcar por sí sola toda esa complejidad sería desconocer cómo funciona realmente nuestro sistema jurídico.
Los gestores administrativos y los abogados compartimos un mismo objetivo: ofrecer seguridad jurídica al ciudadano. Lo hacemos desde perspectivas diferentes, pero perfectamente compatibles.
La Abogacía desempeña un papel esencial en la defensa de los derechos, en la interpretación jurídica y en la resolución de conflictos. Los gestores administrativos aportamos una experiencia muy consolidada en la tramitación administrativa, en la relación diaria con las administraciones públicas y en la gestión eficiente de procedimientos complejos.
Precisamente por eso quisimos que una de las mesas del Congreso estuviera protagonizada conjuntamente por el Consejo General de la Abogacía y el Consejo General de Gestores Administrativos. No es una fotografía institucional; es el reflejo de una forma distinta de entender las profesiones jurídicas. La colaboración entre operadores jurídicos fortalece el Estado de Derecho y mejora el servicio que reciben ciudadanos y empresas.
Creo sinceramente que el futuro no pasa por competir entre profesiones, sino por sumar capacidades. Las administraciones necesitan interlocutores cualificados y la sociedad necesita profesionales que trabajen conjuntamente para resolver problemas cada vez más complejos. Esa es la verdadera modernización de las profesiones jurídicas.
En una materia tan cambiante, donde una instrucción, una sentencia o un cambio de criterio administrativo pueden alterar miles de expedientes, ¿qué es hoy lo que más preocupa a los profesionales: la complejidad normativa o la falta de criterios uniformes?
Si tuviera que elegir una sola preocupación diría que la falta de uniformidad en la aplicación de las normas.
Nuestro ordenamiento jurídico es necesariamente complejo porque intenta dar respuesta a situaciones muy diversas. Esa complejidad puede gestionarse cuando existe seguridad jurídica, cuando los criterios son conocidos y cuando los profesionales pueden asesorar con un razonable grado de certeza.
Lo verdaderamente problemático aparece cuando una misma norma se interpreta de forma distinta según el órgano que la aplica. Esa disparidad genera incertidumbre para el ciudadano, dificulta enormemente el asesoramiento profesional y acaba provocando recursos que podrían evitarse.
La seguridad jurídica no consiste únicamente en disponer de buenas leyes. Consiste también en que esas leyes se apliquen de manera coherente, homogénea y previsible. Las empresas necesitan saber cuáles son las reglas. Los ciudadanos también. Y los profesionales necesitamos ofrecer respuestas basadas en criterios estables.
Por eso considero tan importante que en este Congreso participen magistrados del Tribunal Constitucional, responsables ministeriales, Fiscalía, Policía, Administración de Justicia y quienes trabajamos diariamente con los expedientes. El diálogo entre quienes crean las normas, quienes las interpretan y quienes las aplican resulta imprescindible para construir esa uniformidad que demanda el sistema.
En un Estado de Derecho moderno la seguridad jurídica es un activo económico, social e institucional. No beneficia únicamente al ciudadano extranjero; beneficia al conjunto del país.
«La seguridad jurídica no consiste únicamente en disponer de buenas leyes. Consiste también en que esas leyes se apliquen de manera coherente, homogénea y previsible. Las empresas necesitan saber cuáles son las reglas. Los ciudadanos también. Y los profesionales necesitamos ofrecer respuestas basadas en criterios estable».
España necesita trabajadores en numerosos sectores, mientras miles de expedientes permanecen pendientes durante meses. ¿Existe una contradicción entre las necesidades del mercado laboral y la capacidad administrativa para responder a ellas?
Existe, sin duda, una tensión que debemos resolver cuanto antes.
España afronta importantes desafíos demográficos y productivos. Muchos sectores económicos tienen dificultades para encontrar trabajadores y, al mismo tiempo, existen procedimientos administrativos cuya duración impide dar una respuesta ágil a esas necesidades.
No creo que la solución pase por rebajar garantías ni por simplificar artificialmente procedimientos que afectan a derechos fundamentales. La solución consiste en hacer que la Administración sea más eficiente. Un procedimiento puede ser garantista y, al mismo tiempo, ágil. Ambas cosas no son incompatibles.
La inmigración debe contemplarse también desde una perspectiva económica. Hablamos de personas que quieren trabajar, de empresas que necesitan incorporar talento y de un país que debe mantener su competitividad en un contexto internacional cada vez más exigente.
Cuando un procedimiento administrativo tarda más de lo razonable no solo se perjudica al solicitante. También se perjudica a la empresa que necesita contratar, al crecimiento económico y, en definitiva, al interés general.
Por eso una parte importante del Congreso está dedicada precisamente a la contratación en origen, al papel de las oficinas de extranjería y, finalmente, a la integración laboral. Hemos querido demostrar que la gestión migratoria no termina cuando se concede una autorización administrativa. Termina cuando esa persona puede incorporarse plenamente al mercado laboral y contribuir al desarrollo económico y social de nuestro país.
No es habitual que un congreso profesional reúna a tres magistrados del Tribunal Constitucional, al Defensor del Pueblo, a la Secretaría de Estado de Migraciones y a la Fiscalía General del Estado. ¿Qué mensaje cree que transmite esa presencia institucional?
Creo que transmite un mensaje extraordinariamente positivo.
Vivimos una época en la que con demasiada frecuencia se presenta la inmigración como un espacio de confrontación política. Nosotros hemos querido demostrar exactamente lo contrario: que la inmigración es, ante todo, una política de Estado que requiere la implicación de todas las instituciones.
Que el Tribunal Constitucional participe activamente en este Congreso significa recordar que toda actuación administrativa debe respetar los principios constitucionales. Que intervenga el Defensor del Pueblo pone el acento en la protección de los derechos de los ciudadanos.
La presencia de la Secretaría de Estado de Migraciones aporta la visión de quien diseña la política pública. La Fiscalía explica la perspectiva de la legalidad y la protección de los intereses generales. La Policía muestra la realidad operativa de los procedimientos.
Los responsables de Justicia exponen los avances en digitalización. Los organismos internacionales ofrecen una visión global del fenómeno migratorio. Y los profesionales trasladamos la experiencia diaria de quienes estamos en contacto permanente con los ciudadanos.
Esa suma de perspectivas convierte el Congreso en algo mucho más importante que un encuentro profesional. Lo convierte en un espacio de diálogo institucional.
Ese era precisamente nuestro objetivo desde el principio: demostrar que las mejores soluciones nacen cuando las instituciones hablan entre sí. Porque la gestión de la inmigración no pertenece a una única administración ni a una única profesión. Es una responsabilidad compartida.
Si dentro de cinco años se celebrara la quinta edición de este Congreso, ¿qué le gustaría que hubiera cambiado en la gestión de la extranjería en España para poder decir que el sistema funciona mejor que hoy?
Me gustaría que dentro de cinco años dejáramos de medir el éxito del sistema por el número de expedientes resueltos y comenzáramos a medirlo por la confianza que genera en los ciudadanos.
Me gustaría que cualquier persona supiera con razonable precisión cuánto va a tardar su procedimiento y que ese plazo se cumpliera. Que las diferencias de criterio entre provincias hubieran desaparecido.
Que la digitalización hubiera dejado de ser simplemente una herramienta informática para convertirse en una auténtica simplificación administrativa.
Que las administraciones compartieran información sin obligar al ciudadano a presentar una y otra vez la misma documentación. Que los colaboradores sociales participáramos plenamente en aquellos procedimientos donde podemos aportar eficiencia, calidad y seguridad jurídica.
También me gustaría que habláramos menos de expedientes y más de personas. El éxito de una política migratoria no consiste únicamente en controlar procedimientos administrativos. Consiste en conseguir que quienes vienen a España puedan trabajar, integrarse, aportar valor y desarrollar un proyecto de vida con pleno respeto a nuestro ordenamiento jurídico.
Si dentro de cinco años conseguimos que las instituciones colaboren más, que los procedimientos sean más ágiles, que exista mayor seguridad jurídica y que la sociedad perciba la inmigración como una realidad bien gestionada y no como un problema permanente, podremos decir que hemos avanzado mucho.
Y me gustaría pensar que este I Congreso de Extranjería del ICOGAM habrá contribuido, aunque solo sea modestamente, a iniciar ese camino. Porque las grandes reformas no empiezan siempre con una nueva ley. Muchas veces comienzan simplemente sentando en la misma mesa a quienes tienen la responsabilidad de construir soluciones.
