El Auto de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Cuarta, de 12 de octubre de 2026, dictado en la pieza de medidas cautelares del recurso contencioso-administrativo 1015/2026, ofrece una ocasión especialmente relevante para reflexionar sobre la función de la tutela cautelar en el proceso contencioso-administrativo y sobre la responsabilidad que corresponde a los órganos jurisdiccionales cuando la controversia afecta a las garantías de formación del censo electoral.
La resolución desestima el recurso de reposición interpuesto por la Abogacía del Estado y confirma íntegramente el Auto de 10 de septiembre de 2026, manteniendo las medidas cautelares acordadas respecto de determinadas inscripciones en el Censo Electoral de Residentes Ausentes (CERA).
Asimismo, aborda la incidencia de la convocatoria de elecciones generales para el 29 de noviembre de 2026 y dispone mecanismos de emplazamiento de los terceros potencialmente afectados, a fin de permitirles comparecer y formular alegaciones sobre las medidas adoptadas.
Más allá del sentido concreto de la decisión, su interés jurídico reside en la manera en que la Sala articula la tutela cautelar con las exigencias de seguridad jurídica, la integridad del procedimiento electoral y la necesidad de preservar la utilidad práctica de la resolución que ponga fin al litigio.
LA TUTELA CAUTELAR COMO INSTRUMENTO DE EFECTIVIDAD DE LA JURISDICCIÓN
La primera consideración positiva que se aprecia en la resolución es que sitúa la controversia en el terreno jurídico que le corresponde: el de la tutela cautelar, no el del enjuiciamiento definitivo de la legalidad de los actos administrativos controvertidos. Esta distinción es fundamental.
Los artículos 129 y 130 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa permiten adoptar medidas destinadas a asegurar la efectividad de la sentencia, siempre que la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pueda hacer perder al recurso su finalidad legítima y que la medida resulte justificada tras la correspondiente ponderación circunstanciada de los intereses en conflicto.
La potestad cautelar no constituye, por tanto, una anticipación ordinaria del fallo ni una vía para sustituir el juicio definitivo sobre la legalidad administrativa. Su función consiste en evitar que el transcurso del tiempo procesal convierta en ilusoria la protección judicial solicitada.
La Sala insiste expresamente en el carácter aproximativo y provisional de su valoración, y rechaza que el Auto de 10 de septiembre hubiera resuelto anticipadamente la legalidad del acuerdo de la Junta Electoral Central o de la Instrucción de 25 de octubre de 2022 de la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública.
Este planteamiento merece una valoración favorable. La apreciación cautelar de una controversia jurídica seria no equivale a declarar ilegal el acto cuestionado. Tampoco supone, por sí misma, desplazar las competencias del Tribunal Constitucional ni formular un juicio definitivo sobre la validez de la Ley 20/2022, de Memoria Democrática.
La prudencia judicial se manifiesta precisamente en esa separación entre la apreciación provisional necesaria para decidir sobre la cautela y la decisión de fondo, que habrá de adoptarse con plenitud de conocimiento y tras la sustanciación del procedimiento principal.
LA INTEGRIDAD DEL CENSO ELECTORAL COMO EXIGENCIA DEL ESTADO DE DERECHO
Uno de los aspectos más relevantes del razonamiento judicial es la importancia que atribuye a la correcta formación del censo electoral.
La regularidad del censo no constituye una cuestión meramente administrativa ni un problema limitado a la gestión de datos registrales. Es un presupuesto esencial para que el derecho de sufragio se ejerza en condiciones de igualdad, transparencia y seguridad jurídica.
El artículo 23 de la Constitución reconoce los derechos de participación política; los artículos 68.5 y concordantes establecen garantías constitucionales relacionadas con el sufragio, y la Ley Orgánica 5/1985, de Régimen Electoral General, disciplina la formación y revisión del censo y las condiciones de ejercicio de los derechos electorales.
Desde esta perspectiva, la exigencia de un censo fiable protege tanto a quienes tienen derecho a votar como a la colectividad política en su conjunto. La confianza en el procedimiento electoral requiere que la relación de electores se forme con arreglo a criterios legales, verificables y aplicados de manera uniforme.
La Sala aprecia que, en el supuesto examinado, subsisten dudas que considera jurídicamente relevantes sobre la trazabilidad de determinadas altas censales y sobre el alcance de la interpretación administrativa que se encuentra en el origen de la controversia.
Su razonamiento no descansa, por tanto, en una declaración de irregularidad definitivamente acreditada respecto de cada inscripción individual, sino en la apreciación cautelar de un riesgo que, a juicio de la mayoría, no ha quedado suficientemente despejado.
Esta distinción es esencial para valorar correctamente el acuerdo. La medida no debe interpretarse como una declaración anticipada de que las personas afectadas carecen de nacionalidad española o de derecho de sufragio.
La cuestión debatida se refiere al alcance de determinadas actuaciones administrativas y a sus consecuencias censales y electorales, cuya regularidad deberá examinarse en el proceso correspondiente.
El mérito indudable del razonamiento reside en reconocer que la protección de la limpieza electoral constituye un interés público de primer orden y que su salvaguarda puede justificar una respuesta cautelar cuando concurren indicios suficientes de riesgo y se cumplen los restantes presupuestos legales.
LA APARIENCIA DE BUEN DERECHO Y LA NECESIDAD DE UNA CONTROVERSIA JURÍDICAMENTE FUNDADA
La resolución mantiene la apreciación de la apariencia de buen derecho –fumus boni iuris– efectuada en el Auto inicial.
La Sala identifica una controversia jurídica seria acerca del alcance de las competencias de control y supervisión de la Junta Electoral Central sobre la Oficina del Censo Electoral y acerca de la interpretación administrativa de la disposición adicional octava de la Ley 20/2022.
El interés de este razonamiento reside en que la apariencia de buen derecho se utiliza como elemento de valoración provisional, no como fundamento autónomo para anticipar la estimación de la pretensión principal.
Conviene mantener aquí una precisión doctrinal: el régimen general del artículo 130 LJCA no convierte el fumus boni iuris en un requisito autónomo e invariable cuya concurrencia determine por sí sola la adopción de cualquier medida cautelar.
La decisión debe descansar en el examen legalmente exigido de la pérdida de finalidad legítima del recurso y en la ponderación de los intereses enfrentados, sin perjuicio de la relevancia que la apariencia de buen derecho pueda adquirir en el caso concreto.
Desde esa perspectiva, resulta defendible la posición de la mayoría en cuanto entiende que no está obligada a resolver anticipadamente las objeciones formuladas contra la medida, sino a determinar si la controversia presenta suficiente consistencia jurídica para justificar, junto con los demás presupuestos, una protección provisional.
La prudencia consiste en no transformar la cautela en sentencia, pero tampoco en privar a la tutela cautelar de su eficacia por el solo hecho de que el debate de fondo permanezca abierto.
EL PERICULUM IN MORA: LA RELEVANCIA DE LA TRAZABILIDAD Y DE LOS DATOS DISPONIBLES
La resolución presta atención a la información aportada por la Administración y a las dificultades para determinar con precisión qué inscripciones censales responden directamente a los presupuestos legales invocados y cuáles se han tramitado mediante la interpretación administrativa discutida.
La Sala reconoce expresamente que la cifra de referencia utilizada en el Auto inicial debía corregirse a la vista de los datos alegados por la Abogacía del Estado. Sin embargo, entiende que esa rectificación no elimina por sí misma el riesgo que justificó la adopción de las medidas.
Este reconocimiento merece destacarse. La corrección de un dato cuantitativo es compatible con el mantenimiento de una conclusión cautelar si el órgano judicial explica por qué la modificación no desvirtúa los restantes elementos relevantes de su razonamiento.
No sería correcto sostener que cualquier discrepancia estadística resulta irrelevante; sí lo es afirmar que una rectificación numérica no determina automáticamente la desaparición del riesgo apreciado.
La cuestión decisiva es otra: si la información disponible permite descartar razonablemente que la controversia sobre la formación del censo pueda comprometer la efectividad de la sentencia futura.
La mayoría considera que no, y atribuye relevancia a la falta de datos suficientemente desglosados sobre la clasificación de los expedientes y la trazabilidad de las inscripciones.
En su razonamiento, la dificultad de verificar el proceso de incorporación al censo mantiene viva la necesidad de protección cautelar. Esta argumentación resulta defendible en la medida en que conecta la incertidumbre documental con un riesgo concreto para la finalidad del proceso.
Su fuerza jurídica no reside en presumir irregularidades individuales, sino en la necesidad de contar con información suficiente para comprobar que las actuaciones administrativas se ajustan a las exigencias legales.
Debe añadirse, no obstante, que la falta de información no equivale por sí sola a prueba de ilegalidad. Su relevancia cautelar depende de su conexión con el riesgo invocado, de la distribución de las cargas de alegación y prueba y de la idoneidad de la medida elegida para evitar el perjuicio.
LA CONVOCATORIA ELECTORAL SOBREVENIDA Y LA PERSISTENCIA DE LA NECESIDAD CAUTELAR
La convocatoria de elecciones generales para el 29 de noviembre de 2026 modifica sustancialmente el contexto en el que se adoptó la medida inicial.
Cuando se dictó el Auto de 10 de septiembre, la eventual incidencia de las inscripciones controvertidas sobre un proceso electoral se proyectaba sobre una hipótesis futura. Tras la convocatoria, esa eventualidad adquiere una dimensión concreta e inmediata.
La Sala toma en consideración esta circunstancia y examina de nuevo los presupuestos de la tutela cautelar. Concluye que la convocatoria no elimina el riesgo apreciado, sino que refuerza la necesidad de garantizar la regularidad del censo aplicable al proceso electoral.
Este aspecto permite apreciar la naturaleza dinámica de la tutela cautelar. Las medidas provisionales no quedan justificadas indefinidamente por la mera existencia de un auto anterior: su mantenimiento exige que continúen concurriendo los presupuestos que las sustentan y que las nuevas circunstancias sean objeto de valoración judicial.
Desde esta valoración la respuesta de la mayoría parte de una consideración atendible: la proximidad de las elecciones no puede convertir automáticamente en irrelevante el riesgo que se pretendía evitar. La urgencia electoral puede intensificar, en lugar de suprimir, la necesidad de asegurar la efectividad de la sentencia.
Ahora bien, esa misma circunstancia exige una ponderación especialmente rigurosa. La convocatoria electoral hace actual no sólo el interés en la integridad del censo, sino también el impacto de la suspensión sobre personas que figuran inscritas y cuya situación jurídica no ha sido anulada individualmente. Ambos intereses deben ser considerados de manera expresa.
La defensa del acuerdo resulta más sólida, por ello, cuando se presenta como una decisión de mantenimiento cautelar adoptada tras una nueva valoración de las circunstancias, y no como una aplicación automática de lo resuelto en septiembre.
PROPORCIONALIDAD, DERECHOS AFECTADOS Y CARÁCTER PROVISIONAL DE LA DECISIÓN
La cuestión más delicada de la resolución reside en la proporcionalidad de la medida.
La tutela cautelar debe atender a la intensidad del perjuicio que se pretende evitar, a la idoneidad de la medida, a su necesidad y a los efectos que puede producir sobre los derechos e intereses de terceros.
En materia electoral, esta exigencia presenta una especial intensidad porque están comprometidos tanto el interés general en la regularidad del proceso como el derecho fundamental de participación política.
La mayoría de la Sala atribuye un peso decisivo a la preservación de la integridad del censo y a la incertidumbre que, en su criterio, persiste sobre determinadas inscripciones.
Además, la parte dispositiva introduce una precisión relevante: la suspensión no se aplica a quienes acrediten, mediante certificación de los encargados de los registros consulares y bajo su responsabilidad, la concurrencia de los requisitos de exilio establecidos en los términos recogidos por la propia resolución, sin aplicación de la presunción administrativa controvertida.
Esta delimitación merece atención porque muestra que la decisión no se formula como una exclusión absolutamente indiferenciada de toda persona comprendida en el ámbito general de la disposición legal. La Sala distingue entre situaciones sujetas a la controversia cautelar y aquellas respecto de las cuales se aporta la acreditación específica prevista en el acuerdo.
No obstante, la amplitud de los efectos de la medida y su incidencia sobre el ejercicio efectivo del sufragio obligan a reconocer que la proporcionalidad constituye el punto de mayor dificultad jurídica.
La existencia de un interés público relevante no dispensa de examinar si el alcance subjetivo de la suspensión es el estrictamente necesario y si existen alternativas menos restrictivas que permitan preservar la finalidad del recurso.
Una valoración favorable del Auto no exige negar esta dificultad. Exige, más bien, reconocer que la mayoría ha considerado que los riesgos para la regularidad electoral, unidos a la insuficiencia de la información disponible, justifican mantener la medida en los términos delimitados por la resolución.
La naturaleza provisional de la decisión impide, en todo caso, atribuirle el significado de una declaración definitiva sobre la situación jurídica de las personas afectadas o sobre la legalidad de la interpretación administrativa controvertida.
EL EMPLAZAMIENTO DE TERCEROS: UNA GARANTÍA NECESARIA DE CONTRADICCIÓN
Especial consideración merece la decisión de ordenar la publicación del Auto y habilitar cauces para que las personas potencialmente afectadas puedan personarse en el procedimiento y formular alegaciones sobre las medidas cautelares.
La resolución prevé la publicación en el Tablón Edictal Judicial Único, requiere la publicación de la parte dispositiva en el Boletín Oficial del Estado y contempla actuaciones a través de los registros consulares, concediendo a los interesados un plazo de cinco días hábiles para comparecer.
Asimismo, suspende la pieza principal hasta la finalización del plazo de personación.
La solución evidencia que la tutela cautelar no puede desvincularse de las garantías de audiencia y defensa de quienes pueden sufrir directamente sus efectos. La efectividad de la jurisdicción debe conciliarse con el derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24 de la Constitución y con las exigencias de contradicción procesal.
La decisión de habilitar estos mecanismos merece una valoración favorable porque procura abrir un cauce de participación procesal a una pluralidad de interesados potenciales cuya identificación individual presenta dificultades prácticas.
La publicación edictal no sustituye indiscriminadamente cualquier emplazamiento personal que legalmente proceda, pero puede constituir un instrumento adecuado cuando concurren los presupuestos legales para su utilización.
Es igualmente importante distinguir entre el emplazamiento acordado en esta resolución y una declaración de nulidad del auto inicial. La Sala no acoge la pretensión de anulación formulada por la Abogacía del Estado, sino que articula un mecanismo procesal para permitir la intervención de los afectados y recibir sus alegaciones.
La apertura de esta vía refuerza la legitimidad procesal de la decisión y permite que la controversia se desarrolle con una mayor amplitud de contradicción, sin que ello prejuzgue el resultado definitivo del litigio.
UNA DISCREPANCIA QUE ENRIQUECE EL ANÁLISIS: EL VOTO PARTICULAR
La valoración favorable del acuerdo no debe ocultar la existencia del voto particular formulado por la magistrada María Alicia Millán Herrandis.
La discrepancia se centra, en lo sustancial, en la interpretación de los límites de la tutela cautelar y en la ponderación de los intereses enfrentados una vez convocadas las elecciones.
La magistrada discrepante considera que la incidencia inmediata de la suspensión sobre el derecho de sufragio de personas inscritas en el CERA debió conducir a estimar el recurso de reposición o, al menos, a dejar sin efecto las medidas para el proceso electoral convocado.
Su planteamiento merece ser tomado en serio. Pone de relieve que la protección de la integridad del censo y la preservación del ejercicio efectivo del sufragio no son objetivos necesariamente contrapuestos, sino exigencias constitucionales que deben armonizarse.
También recuerda que el carácter temporal de una medida no elimina un perjuicio que, por estar vinculado a un proceso electoral sujeto a plazos preclusivos, puede resultar irreversible en la práctica.
Sin embargo, la existencia de esta discrepancia no convierte en irrazonable la posición mayoritaria. La mayoría parte de una valoración diferente de los riesgos concurrentes y considera que la incertidumbre sobre la regularidad de determinadas inscripciones no ha quedado suficientemente despejada.
La controversia ilustra, precisamente, la dificultad de la jurisdicción cautelar en asuntos de relevancia constitucional: el órgano judicial debe adoptar una decisión provisional bajo condiciones de incertidumbre, sin disponer todavía de todos los elementos que permitirán resolver el fondo y procurando evitar que cualquiera de los intereses legítimos en juego sufra un perjuicio incompatible con la efectividad de la sentencia.
El voto particular contribuye a identificar los puntos que deberán recibir una atención especialmente rigurosa en el desarrollo ulterior del procedimiento. Pero la discrepancia, por sí misma, no desvirtúa la legitimidad del razonamiento mayoritario ni su pretensión de preservar la utilidad de la tutela judicial.
Y, en todo caso, el voto particular también admite una crítica que, en mi opinión, cabría especificar en los siguientes aspectos.
1. La tensión entre la instrumentalidad de las medidas cautelares y la efectividad de la tutela judicial
La primera objeción que suscita el voto particular reside en la interpretación restrictiva que efectúa de la función de las medidas cautelares y de su vinculación con el objeto del proceso principal.
La magistrada sostiene que la tutela cautelar no puede alterar el ámbito objetivo del litigio, anticipar el pronunciamiento de fondo ni proyectarse sobre actos administrativos distintos de los directamente impugnados.
Aunque esta premisa resulta jurídicamente atendible, su aplicación al caso concreto exige un análisis más matizado del que parece desprenderse de su razonamiento.
En efecto, el artículo 129.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA) permite adoptar las medidas necesarias para asegurar la efectividad de la sentencia que haya de dictarse.
Por su parte, el artículo 130.1 condiciona su adopción a que la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pueda hacer perder al recurso su finalidad legítima.
Ambos preceptos obligan a examinar no sólo la identidad formal entre el acto recurrido y el objeto inmediato de la medida, sino también la relación funcional entre la protección solicitada y la utilidad real de la futura sentencia.
Desde esta perspectiva, el argumento del voto particular corre el riesgo de identificar dos cuestiones distintas:
(i) la delimitación del objeto procesal y
(ii) el alcance de la protección cautelar necesaria para preservar su efectividad. Que las inscripciones individuales en el CERA no constituyan el objeto directo del recurso no significa, por sí solo, que deban quedar necesariamente fuera del ámbito de una medida cautelar.
Lo determinante es establecer si existe una conexión jurídica suficientemente directa entre el acto impugnado, las actuaciones administrativas relacionadas con él y el perjuicio que se pretende evitar.
La objeción de la magistrada, por tanto, no puede darse por demostrada mediante la sola invocación de la autonomía de los actos administrativos afectados.
Debería justificar, además, por qué esa autonomía impide en este supuesto concreto cualquier extensión de los efectos cautelares. De lo contrario, el razonamiento corre el riesgo de convertir una exigencia legítima de congruencia procesal en una limitación excesiva de la capacidad del órgano jurisdiccional para prevenir daños irreparables.
Ahora bien, la crítica debe reconocer un punto relevante del voto particular: la amplitud de las potestades cautelares no autoriza al tribunal a prescindir de la conexión instrumental con el litigio.
Si la medida alcanza a actos individualizados que no han sido impugnados y modifica sustancialmente la posición jurídica de terceros, corresponde a la mayoría explicar con especial precisión por qué esa extensión es indispensable y proporcionada.
La discrepancia revela, en este punto, una cuestión jurídica auténtica: no si el tribunal dispone de potestad cautelar, sino cuáles son sus límites cuando la medida produce efectos sobre una pluralidad de situaciones jurídicas ajenas al objeto inmediato del recurso.
La crítica más sólida al voto particular en este aspecto consiste, en consecuencia, en señalar que la autonomía formal de los actos afectados no excluye automáticamente la extensión cautelar, pero también que la instrumentalidad de la medida exige una justificación concreta, rigurosa y verificable.
2. La insuficiencia de identificar eficacia jurídica con intangibilidad cautelar
Uno de los argumentos centrales del voto particular es que las adquisiciones de nacionalidad y las inscripciones censales controvertidas mantienen su eficacia mientras no hayan sido anuladas, revisadas o declaradas ineficaces.
A partir de esa premisa, la magistrada considera que la suspensión de sus efectos electorales equivale materialmente a privar de eficacia a situaciones jurídicas que el ordenamiento todavía reconoce.
Esta argumentación tiene una fuerza inicial indudable: una medida cautelar no debe convertirse en una declaración anticipada de ilegalidad de actos administrativos cuya validez todavía se discute.
Sin embargo, la conclusión que extrae el voto particular requiere una distinción esencial entre la subsistencia de una situación jurídica y la posibilidad de modular provisionalmente determinados efectos de esa situación para evitar un perjuicio irreparable.
La eficacia de un acto administrativo no implica necesariamente que todos sus efectos deban mantenerse incondicionalmente durante la tramitación de un proceso judicial.
Precisamente, la tutela cautelar existe para permitir que, en determinadas circunstancias y con las debidas garantías, se suspendan provisionalmente los efectos de una actuación administrativa sin prejuzgar definitivamente su legalidad.
Por ello, no basta con afirmar que las adquisiciones de nacionalidad no han sido anuladas. Es necesario examinar qué consecuencias jurídicas concretas produce la medida cautelar, cuál es su fundamento y si resulta proporcionada a la finalidad perseguida.
La vigencia del acto constituye un elemento decisivo de la ponderación, pero no resuelve por sí sola la cuestión cautelar.
A la inversa, tampoco cabe sostener que la existencia de una controversia sobre la regularidad de la formación del censo autoriza a neutralizar provisionalmente cualquier derecho derivado de las inscripciones afectadas. La duda sobre la legalidad de una situación no equivale a la demostración de su invalidez.
Aquí se encuentra una de las principales dificultades del voto particular: presenta la eficacia de los actos como un argumento de especial peso frente a la medida cautelar, pero debería explicar con mayor precisión cómo se concilia esa eficacia con la función preventiva que los artículos 129 y 130 de la LJCA atribuyen a la jurisdicción.
En este punto la crítica, por tanto, no debe negar la eficacia de las situaciones jurídicas afectadas, sino cuestionar que de esa eficacia se deduzca, sin una ponderación adicional, la improcedencia de la tutela cautelar.
3. El derecho de sufragio y la dificultad de resolver el conflicto mediante una regla de prevalencia
El argumento de mayor relevancia constitucional del voto particular es el relativo al derecho de sufragio. La magistrada sostiene que, una vez convocadas las elecciones, el mantenimiento de la medida cautelar puede ocasionar una privación actual e irreversible del derecho de participación política de ciudadanos que continúan ostentando la condición de electores conforme al ordenamiento vigente.
La objeción es especialmente significativa porque el perjuicio derivado de la exclusión de una convocatoria electoral no puede repararse plenamente mediante una sentencia posterior. Celebradas las elecciones, la oportunidad de participar en ellas habrá desaparecido.
En este aspecto, el voto particular identifica correctamente una característica temporal del derecho de sufragio que debe ocupar un lugar central en el juicio cautelar.
Sin embargo, la irreversibilidad de ese perjuicio no permite concluir automáticamente que el derecho de sufragio deba prevalecer en todo caso sobre la finalidad preventiva de la medida.
El problema jurídico consiste precisamente en ponderar dos riesgos que pueden ser irreversibles: de un lado, la exclusión de electores que finalmente resulten plenamente habilitados para votar; de otro, la celebración de un proceso electoral en condiciones cuya regularidad censal se encuentra seriamente cuestionada.
La argumentación del voto particular concede un peso decisivo al primero de estos riesgos, pero necesita justificar de forma más completa por qué el segundo debe ceder en las circunstancias concretas del caso. No basta con afirmar que la eventual invalidez de las inscripciones sigue pendiente de resolución definitiva, pues la tutela cautelar se caracteriza precisamente por actuar antes de que exista una decisión firme sobre el fondo.
Ahora bien, esa función preventiva tampoco puede descansar en una sospecha genérica ni en la mera posibilidad abstracta de que existan irregularidades.
Para justificar una medida que afecta al ejercicio de un derecho fundamental, deben identificarse suficientemente el riesgo, su entidad, su probabilidad y la relación entre el perjuicio que se pretende evitar y la medida adoptada.
El juicio de proporcionalidad exige, por tanto, algo más que establecer una jerarquía abstracta entre el sufragio y la regularidad electoral. Requiere examinar la idoneidad de la medida, la existencia de alternativas menos restrictivas y la relación entre los beneficios preventivos esperados y los perjuicios que efectivamente ocasiona.
La principal crítica al voto particular en este punto es que su énfasis en la irreversibilidad de la exclusión electoral puede desplazar el análisis de la otra dimensión del conflicto: la necesidad de preservar unas condiciones de participación electoral jurídicamente regulares.
La principal crítica que, a su vez, puede dirigirse a la mayoría es la inversa: que la invocación de esa finalidad preventiva no basta, por sí sola, para justificar una restricción generalizada del sufragio. La solución jurídicamente más consistente exige una ponderación individualizada y contextualizada, no una prevalencia automática de uno de los intereses en conflicto.
4. La utilización de los datos históricos de participación electoral
El voto particular formula una objeción metodológica concreta a la valoración del riesgo electoral. Según la magistrada, si la mayoría considera que los 168.896 electores españoles inscritos en el CERA en virtud de la disposición adicional octava de la Ley 20/2022 pueden tener una incidencia relevante en determinadas circunscripciones, también debe tomar en consideración los datos históricos de participación de ese colectivo.
El argumento apunta a una cuestión legítima: la evaluación del riesgo no debería basarse exclusivamente en el número de personas inscritas si la amenaza invocada depende de la capacidad de esas personas para influir en el resultado electoral.
Una estimación rigurosa debería distinguir entre el tamaño del colectivo, su participación previsible, su distribución territorial y la relevancia electoral de las circunscripciones afectadas.
Sin embargo, la utilización de datos históricos tampoco permite resolver por sí sola la controversia. La participación registrada en procesos anteriores puede ser útil para estimar escenarios probables, pero no garantiza que el comportamiento futuro vaya a reproducir exactamente los patrones observados.
Además, el riesgo alegado podría referirse no solo a una alteración del resultado, sino también a la integridad del procedimiento de formación del censo. Por ello, la crítica más precisa consiste en exigir una metodología coherente para ambas posiciones.
Si se invoca la magnitud del colectivo como indicador del riesgo, resulta razonable examinar también los datos de participación y el contexto electoral.
Pero si la finalidad cautelar consiste en prevenir la participación de personas que eventualmente pudieran carecer de los requisitos legales, la evaluación no puede reducirse a calcular cuántos votos llegarían efectivamente a emitirse.
En definitiva, el voto particular identifica una posible insuficiencia en la motivación de la mayoría, aunque su propio argumento sólo será concluyente si los datos históricos invocados permiten demostrar que el riesgo fue apreciado de forma incompleta o desproporcionada. El documento examinado no permite dar por acreditada, por sí solo, esa demostración empírica.
5. La convocatoria electoral como circunstancia sobrevenida y el artículo 132 de la LJCA
La magistrada discrepante atribuye una importancia decisiva a la convocatoria electoral posterior al auto inicial de medidas cautelares. A su juicio, esa circunstancia altera cualitativamente la ponderación de intereses porque transforma una finalidad preventiva referida a futuros procesos electorales en una exclusión efectiva de ciudadanos respecto de una convocatoria concreta.
En mi opinión éste es uno de los razonamientos más sólidos del voto particular. Las medidas cautelares no constituyen decisiones inmutables: su mantenimiento debe valorarse atendiendo a la evolución de las circunstancias y a los efectos que producen. En este sentido, el artículo 132 de la LJCA resulta especialmente relevante para examinar la posibilidad de modificar o levantar las medidas cuando cambian las condiciones que justificaron su adopción.
Sin embargo, de la existencia de una circunstancia sobrevenida no se deriva necesariamente el levantamiento de la medida. Lo que se impone es una nueva valoración judicial de su necesidad, proporcionalidad y adecuación a las circunstancias actuales.
La convocatoria electoral modifica el escenario, pero no elimina automáticamente el riesgo que fundamentó la medida inicial. De igual manera, la existencia de un riesgo electoral no permite ignorar que el mantenimiento de la suspensión puede provocar un daño irreversible a personas que conservan una situación jurídica eficaz.
Por consiguiente, la objeción al voto particular es este aspecto debe centrarse en el carácter excesivamente concluyente que atribuye a la convocatoria electoral. Esta circunstancia constituye un factor determinante que obliga a reconsiderar la medida, pero no una regla que imponga por sí sola su levantamiento.
La cuestión decisiva es si, tras la convocatoria, siguen concurriendo los presupuestos cautelares y si la medida puede mantenerse en los mismos términos sin generar un sacrificio desproporcionado de los derechos afectados.
6. La relación entre el derecho de sufragio y la correcta formación del censo
El voto particular insiste en que la integridad del proceso electoral no puede identificarse exclusivamente con la exclusión de inscripciones controvertidas, sino que también exige garantizar el ejercicio efectivo del sufragio a quienes mantienen la condición de electores.
Esta afirmación introduce una dimensión relevante del principio democrático: la regularidad electoral comprende tanto la fiabilidad del censo como la inclusión efectiva de quienes tienen derecho a participar. La protección de uno de estos elementos no debería realizarse de forma que se ignore injustificadamente el otro.
No obstante, la argumentación plantea una dificultad adicional. La regularidad del censo no es únicamente una cuestión estadística relacionada con la incidencia potencial de determinados votantes sobre el resultado.
También puede implicar la observancia de los requisitos legales de acceso y permanencia en el cuerpo electoral. La existencia de una controversia sobre esos requisitos obliga a distinguir entre la condición jurídica actualmente reconocida y la eventual conclusión que pueda alcanzarse al resolver el fondo.
En consecuencia, la crítica más fundada al voto particular en punto a lo indicado consiste en advertir que la eficacia de las inscripciones no resuelve por sí misma la controversia sobre la legalidad del procedimiento del que derivan.
Pero también debe reconocerse que la finalidad de asegurar la regularidad censal no permite tratar provisionalmente como inexistentes situaciones jurídicas que continúan desplegando efectos sin una motivación suficiente.
La cuestión exige, por tanto, evitar dos simplificaciones: considerar que la eficacia actual de los actos impide cualquier intervención cautelar, o considerar que la existencia de dudas sobre su legalidad justifica automáticamente la restricción del sufragio.
7. La crítica a la fundamentación de la mayoría: pertinencia y congruencia argumentativa
En sus consideraciones finales, la magistrada discrepante cuestiona que la mayoría invoque supuestos en los que la legislación excluye legítimamente el sufragio de determinados ciudadanos españoles residentes en el extranjero.
A su juicio, esas referencias no responden a la cuestión efectivamente controvertida, porque el litigio no versa sobre la potestad del legislador para configurar el cuerpo electoral, sino sobre la posibilidad de impedir cautelarmente el voto a personas que reúnen los requisitos legales mientras sus situaciones jurídicas mantienen plena eficacia.
Esta crítica merece ser tomada en consideración desde el punto de vista de la técnica argumentativa. La corrección de una premisa general no garantiza la pertinencia de su utilización para resolver un caso concreto. Para que una referencia jurídica contribuya a la decisión, debe explicarse su conexión con el problema que se está examinando.
Si la mayoría pretende demostrar que el derecho de sufragio es un derecho de configuración legal, esa afirmación no basta para justificar una medida cautelar que impide su ejercicio en una convocatoria determinada. La configuración legal del derecho y la proporcionalidad de su restricción cautelar son cuestiones relacionadas, pero distintas.
Ahora bien, la crítica de la magistrada en este punto tampoco demuestra por sí sola que la conclusión mayoritaria sea incorrecta. Una argumentación puede contener consideraciones de alcance general que no sean decisivas y, aun así, alcanzar una conclusión jurídicamente defendible sobre la base de otros fundamentos.
La objeción más rigurosa debe dirigirse, por tanto, a la insuficiencia de la conexión argumentativa entre las premisas invocadas y la decisión adoptada, no simplemente a la falta de pertinencia de una referencia aislada.
8. La necesidad de distinguir entre la controversia cautelar y el fondo del litigio
Una dificultad transversal del voto particular es que, al defender la conservación de los efectos de las situaciones jurídicas controvertidas, puede acercarse a una conclusión que corresponde determinar en la sentencia definitiva: si la interpretación y aplicación de la Disposición Adicional Octava de la Ley 20/2022 efectuada por la Instrucción de 25 de octubre de 2022 se ajusta a la previsión legal.
La magistrada sostiene expresamente que esa cuestión debe quedar reservada al pronunciamiento de fondo. Esa cautela es correcta en términos metodológicos: la resolución de un incidente cautelar no debe sustituir el examen definitivo de la legalidad de los actos administrativos discutidos.
Sin embargo, esa misma exigencia obliga a reconocer que la medida cautelar tampoco puede justificarse mediante una declaración implícita de ilegalidad de las situaciones afectadas.
El juicio cautelar requiere una valoración provisional, limitada a determinar si concurren los presupuestos de la protección solicitada, sin transformar esa valoración en una conclusión definitiva sobre la validez de las inscripciones.
Por ello, la crítica al voto particular debe evitar atribuirle una defensa de la legalidad definitiva de las situaciones controvertidas. Su posición consiste, más precisamente, en considerar que la incertidumbre jurídica pendiente no basta para privar de efectos electorales a actos que continúan siendo eficaces.
La discrepancia de fondo en esta cuestión reside en el grado de riesgo que debe acreditarse para justificar una medida de esta intensidad y en la forma en que deben ponderarse sus consecuencias para terceros.
9. Valoración de conjunto
El voto particular ofrece una argumentación jurídicamente relevante en tres aspectos:
(i) la necesidad de respetar los límites instrumentales de las medidas cautelares;
(ii) la protección de situaciones jurídicas que mantienen su eficacia; y
(iii) la especial intensidad del perjuicio derivado de la exclusión de una convocatoria electoral concreta.
Su principal fortaleza es advertir que la tutela cautelar puede producir consecuencias materialmente irreversibles sobre derechos fundamentales y que, por ello, exige una motivación especialmente rigurosa. También resulta acertada su insistencia en que la convocatoria electoral constituye una circunstancia sobrevenida que debe ser incorporada a la ponderación de intereses.
Sin embargo, su argumentación presenta varios puntos discutibles.
En primer lugar, la autonomía formal de los actos afectados no excluye necesariamente que exista una conexión funcional suficiente para justificar una medida cautelar.
En segundo lugar, la eficacia de las situaciones jurídicas controvertidas no implica su inmunidad frente a toda suspensión provisional.
En tercer lugar, la irreversibilidad de la exclusión electoral no determina automáticamente la prevalencia del sufragio sin una evaluación equivalente del riesgo que la medida pretende evitar. Finalmente, la convocatoria electoral exige una nueva ponderación, pero no impone por sí misma el levantamiento de las medidas.
En definitiva, en mi opinión, la principal debilidad del voto particular no reside en la importancia que atribuye al derecho de sufragio -plenamente justificada-, sino en el riesgo de convertir algunos de sus argumentos en razones prácticamente concluyentes sin desarrollar suficientemente todas las condiciones de su aplicación al caso concreto.
La respuesta jurídica adecuada no consiste en negar la relevancia de sus objeciones, sino en someterlas a un examen de proporcionalidad, instrumentalidad y motivación que permita determinar si la medida cautelar era necesaria, si su alcance se correspondía con el objeto del litigio y si sus efectos sobre terceros resultaban justificados.
CONCLUSIÓN: UNA DECISIÓN PRUDENTE ANTE UNA CONTROVERSIA DE SINGULAR TRASCENDENCIA
A mi juicio el Auto de 12 de octubre de 2026 merece una valoración favorable, ante todo, por la relevancia que atribuye a la tutela cautelar como garantía de efectividad de la jurisdicción y por la atención que presta a la correcta formación del censo electoral.
La resolución mantiene una distinción jurídicamente necesaria entre la valoración provisional propia del incidente cautelar y el enjuiciamiento definitivo de la legalidad de las actuaciones administrativas cuestionadas.
Asimismo, examina la incidencia de las circunstancias sobrevenidas, revisa la información disponible y adopta medidas procesales dirigidas a facilitar la comparecencia de terceros potencialmente afectados.
Su fundamento más defendible reside en que la integridad del proceso electoral constituye un interés constitucional de primer orden y que la jurisdicción no puede permanecer pasiva cuando aprecia, con carácter provisional y a partir de los elementos disponibles, un riesgo capaz de comprometer la finalidad legítima del recurso.
La prudencia del acuerdo debe entenderse, sin embargo, en su sentido jurídico más exigente: no como una presunción definitiva de irregularidad, ni como una desvalorización del derecho de sufragio de las personas afectadas, sino como una decisión cautelar que pretende preservar las condiciones necesarias para que la sentencia futura conserve su eficacia real.
La proporcionalidad de una medida de esta naturaleza requiere especial atención por su incidencia sobre derechos fundamentales y por la dificultad de reparar determinados efectos electorales una vez transcurridos los plazos legales.
Precisamente por ello, su mantenimiento debe seguir sujeto al control judicial, a la evolución de las circunstancias y a la consideración de las alegaciones de los interesados que se personen en el procedimiento.
En definitiva, el acuerdo ofrece una manifestación significativa de la función garantista de la jurisdicción contencioso-administrativa.
La calidad de la tutela judicial no se mide únicamente por la resolución final de una controversia, sino también por la capacidad del órgano judicial para evitar que el tiempo del proceso prive de utilidad a la decisión que deba adoptarse.
Desde esta perspectiva, la resolución refleja una opción jurisdiccional prudente y jurídicamente defendible, orientada a preservar la regularidad electoral y la efectividad de la sentencia, sin cerrar anticipadamente el debate sobre el fondo.
Su valor reside, en último término, en recordar que la tutela cautelar es una garantía instrumental de la justicia, cuya legitimidad exige motivación, proporcionalidad, contradicción procesal y revisión a la luz de las circunstancias concurrentes.
La discrepancia entre la mayoría y la magistrada discrepante pone de manifiesto una tensión estructural de la justicia cautelar: la necesidad de preservar la efectividad de la futura sentencia sin convertir la protección provisional en una restricción desproporcionada de derechos fundamentales.
El voto particular acierta al advertir que la convocatoria electoral transforma la naturaleza del perjuicio y obliga a revisar el equilibrio entre los intereses en conflicto.
Sin embargo, su tesis únicamente resultaría plenamente convincente si hubiera alcanzado a demostrar que el riesgo que fundamentó la medida inicial podía afrontarse mediante alternativas menos restrictivas y que el mantenimiento de la suspensión ocasionaba un sacrificio desproporcionado del derecho de sufragio.
A su vez, la posición mayoritaria sólo puede considerarse suficientemente justificada si se considera acreditada la conexión instrumental de la medida con el objeto del proceso, la entidad del riesgo que pretende evitar y la proporcionalidad de sus efectos sobre las situaciones jurídicas de terceros; en mi opinión así debe considerarse.
La cuestión decisiva, por tanto, no es si el derecho de sufragio debe prevalecer siempre sobre la regularidad del censo, ni si la protección de la integridad electoral autoriza cualquier restricción provisional.
Es determinar si, en las circunstancias concretas del procedimiento, el sacrificio impuesto a los electores afectados resulta estrictamente necesario para preservar la finalidad legítima del recurso.
Esta es la objeción central que permite formular una crítica rigurosa al voto particular sin incurrir en una defensa automática de la posición mayoritaria: la protección del derecho de sufragio exige una ponderación especialmente exigente, pero esa ponderación debe justificar tanto la necesidad de la medida cautelar como la intensidad de la restricción que produce y, en este sentido la posición mayoritaria de la Sala resulta fundada por su proporcionalidad.
