¿Reforma o nuevo Estatuto del Ministerio Fiscal?: Con la actual regulación no se puede garantizar la independencia del fiscal instructor

Ya se ha publicado el Anteproyecto de la nueva Ley de Enjuiciamiento Criminal (Ley Procesal Penal) del Gobierno que establece un procedimiento penal radicalmente distinto al existente, atribuyendo la investigación (instrucción) de todas las causas penales en España al Ministerio Fiscal.

Este anteproyecto se encuentra en fase de estudio, análisis y aportaciones de mejoras o sugerencias que podrán formular todas las instancias que están siendo consultadas. Entre ellas, la propia Fiscalía, a través de la Fiscal General del Estado (FGE).

El Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal (EOMF) es una ley ordinaria (no orgánica), concretamente la Ley 50/1981 de 30 de diciembre, cuya última reforma de notable importancia lo fue por ley de 10 de octubre de 2007.

Es absolutamente necesario abordar su reforma o la configuración de un Estatuto nuevo como consecuencia de la entrada en vigor de la nueva ley procesal penal.

Nuestra Constitución reguló la Institución del Ministerio Fiscal en su artículo 124, dentro del Título VI dedicado al Poder Judicial, lo cual no es baladí y supone la manifestación expresa del constituyente de que Ministerio Fiscal está integrado en el Poder Judicial –ni en el Ejecutivo, ni en el Legislativo–.

De este precepto conviene destacar ahora que los principios a los que debe sujetarse el Ministerio Fiscal en su actuación profesional son unidad de actuación y dependencia jerárquica y, en todo caso, a los de legalidad e imparcialidad.

Pues bien, de los cuatro principios que se han indicado los de legalidad e imparcialidad son alzaprimados en el texto constitucional, al indicar que los miembros del Ministerio Fiscal deberán actuar con sujeción en todo caso, a los de legalidad e imparcialidad.

Pero, como podremos ver más adelante, no basta con expresar estos principios sino que lo verdaderamente importante es que la regulación del funcionamiento del Ministerio Fiscal no termine dejando en una mera declaración los principios esenciales de su funcionamiento que son los antes indicados –legalidad e imparcialidad– que le atribuyen auténtica independencia (algunos prefieren denominarla autonomía).

Los otros dos principios son los de unidad de actuación y dependencia jerárquica.

DEPENDENCIA JERÁRQUICA

Conviene detenerse para analizar su finalidad. Estos principios no pueden ser un fin en sí mismos. La finalidad que persiguen es doble: conseguir el acierto en la actuación del Ministerio Público y la seguridad jurídica que impone la propia Constitución en su artículo 9.3.

Si analizamos el actual EOMF, la redacción de los distintos preceptos rezuma una prevalencia del principio de dependencia jerárquica sobre todos los demás.

Para que pueda entenderse basta con poner algunos ejemplos del vigente EOMF:

Avocación o sustitución. De su regulación se encarga el artículo 23 del EOMF que permite que el Fiscal Jefe inmediato pueda desapoderar al fiscal del caso atribuyendo el asunto a otro fiscal o a él mismo. Si hay discrepancia, ésta es resuelta por el Fiscal Superior inmediato de ambos. Luego la solución está en la propia cadena de mando.

Este tema es muy delicado porque, de mantenerse tal como está, está claro que la posibilidad de control de la investigación está en mano de la jerarquía de la Institución y, por tanto, no puede garantizarse la total autonomía del fiscal que esté llevando una investigación concreta.

En otras palabras, o conseguimos blindar al fiscal del caso concreto, haciéndolo inmune no sólo a injerencias externas del Ministerio Público sino también de su propia Institución o el ciudadano no tiene garantizada una Autoridad Independiente para la investigación de todos los delitos.

Como única garantía, a todas luces insuficiente, el precepto señala que en este supuesto la sustitución “será comunicada en todo caso al Consejo Fiscal, que podrá expresar su parecer”.

A nuestro juicio debe establecerse como facultad del Consejo Fiscal que pueda ratificar o anular la sustitución o avocación.

Acuerdos de las Juntas de Fiscales. Regulado en el artículo 24 del EOMF. En este precepto, cuya lectura es más que recomendable, se concluye que los acuerdos de las Juntas de Fiscales, todas, tiene el carácter de informe, prevaleciendo el criterio del Fiscal Jefe.

Caso de discrepancia, resolverá el Fiscal Jefe superior inmediato. Nuevamente aparece la cadena de mando como solución a los casos de discrepancias.

Para entender esto hay que poner este artículo en relación con el principio de actuación que debe presidir el desarrollo del trabajo de los fiscales, unidad de actuación.

Como ya indicamos la unidad de actuación está vinculada con la consecución de un principio constitucional (artículo 9.3 de la Constitución), la seguridad jurídica.

Es decir, que mientras en la actuación de los tribunales la unidad de actuación se logra a través de los recursos y, en último lugar, por lo que establezca la jurisprudencia del Tribunal Supremo, en el ámbito del Ministerio Público la unidad de actuación se consigue a través de circulares, instrucciones o consultas que emanan de la FGE, tras su estudio por la Secretaría Técnica y el informe de la Junta de Fiscales de Sala.

Y, a nivel territorial inferior al país, mediante los acuerdos que se alcancen en Juntas de Fiscales.

DEBE AJUSTARSE AL FUNCIONAMIENTO DE OTROS ÓRGANOS COLEGIADOS DEL ESTADO

Pues bien, no parece que este artículo del EOMF se ajuste al funcionamiento de otros órganos colegiados del Estado, incluida la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo que cuando establece acuerdos del Pleno, éstos se dictan por mayoría, sin que prevalezca el criterio del Magistrado Presidente de la Sala Segunda.

En otros términos, si un asunto técnico se ha llevado a Junta y se ha debatido, qué sentido tiene que la opinión minoritaria del Fiscal Jefe prevalezca sobre la mayoritaria.

¿Qué garantía de acierto tenemos si un criterio minoritario se puede imponer al mayoritario?

A nuestro juicio, este artículo y su solución es también manifiestamente mejorable.

Debe dotarse a los órganos colegiados de un funcionamiento verdaderamente democrático.

Ello no supone, en modo alguno, la pérdida del principio de unidad de actuación sino que la forma de conseguirla es distinta.

Facultad de ordeno y mando por parte de los Fiscales Jefes y, por supuesto del FGE.

Está regulado en los artículos 25 y 26 EOMF. Este último configura al FGE como una auténtica magistratura absoluta, con ausencia total de control.

EL ESTATUS ACTUAL DEL FISCAL ES INCOMPATIBLE CON UNA INVESTIGACIÓN INDEPENDIENTE

Leídos atentamente estos artículos, no se le puede ocultar al lector que el mantenimiento, tal cual, de los mismos es incompatible con una investigación realmente independiente por el fiscal que esté llevando el caso concreto.

Las facultades de ordenar tanto del FGE como de los Fiscales Jefes sólo tiene como límite lo que  establece el artículo 27 EOMF que señala:

“Uno. El Fiscal que recibiere una orden o instrucción que considere contraria a las leyes o que, por cualquier otro motivo estime improcedente, se lo hará saber así, mediante informe razonado, a su Fiscal Jefe. De proceder la orden o instrucción de éste, si no considera satisfactorias las razones alegadas, planteará la cuestión a la Junta de fiscalía y, una vez que ésta se manifieste, resolverá definitivamente reconsiderándola o ratificándola. De proceder de un superior, elevará informe a éste, el cual, de no admitir las razones alegadas, resolverá de igual manera oyendo previamente a la Junta de Fiscalía. Si la orden fuere dada por el Fiscal General del Estado, éste resolverá oyendo a la Junta de Fiscales de Sala.

«Dos. Si el superior se ratificase en sus instrucciones lo hará por escrito razonado con la expresa relevación de las responsabilidades que pudieran derivarse de su cumplimiento o bien encomendará a otro Fiscal el despacho del asunto a que se refiera”.

Como puede verse, nuevamente el EOMF acude a la vía de la jerarquía para resolver cualquier discrepancia.

Hay ausencia total de intervención del Consejo Fiscal. Con la actual regulación es imposible garantizar la independencia del fiscal instructor de un asunto determinado.

SOBRE EL FISCAL GENERAL DEL ESTADO

Finalmente es preciso abordar la figura del Fiscal General del Estado.

Respetando el texto constitucional que abrió este artículo –el FGE es nombrado por el Rey a propuesta del Gobierno– se hace preciso pasar del Fiscal General del Gobierno a Fiscal General del Estado.

Para ello el nuevo EOMF debe establecer requisitos adicionales para desanclar al FGE de forma definitiva del Poder Ejecutivo.

A nuestro juicio sería más que conveniente establecer los siguientes:

a) Que el candidato propuesto por el Gobierno contase con el respaldo de 3/5 del Congreso.

b) Que el mandato se extendiere a cinco años, más allá del Gobierno que lo propone.

c) Que no fuera reelegible, de esta forma no podría caer en la tentación de realizar favores para conseguir un nuevo mandato.

d) Que no cese cuando cese el Gobierno que lo propuso sino cuando cumpla su mandato de cinco años.

La configuración del Fiscal no es una cuestión que incumba o preocupe sólo a los fiscales.

El modelo que se implante para llevar a cabo lo establecido en el Anteproyecto de proceso penal nuevo, es decir, la asunción por el Fiscal de la investigación penal, le importa y mucho al ciudadano. No es lo mismo contar con un fiscal investigador independiente que con un fiscal que pueda ser removido o dirigido.

Lo que está en juego es la instrucción penal.

Los fiscales estamos plenamente capacitados para llevarla a cabo pero nuestra configuración, por lo que hemos analizado, requiere una mejora considerable.

Esta es la hora de la Justicia Penal.

Ojalá se acierte.

PARA MÁS «ILUMINACIÓN» SOBRE ESTE ASUNTO

Artículo 124 de la Constitución Española: “1. El Ministerio Fiscal, sin perjuicio de las funciones encomendadas a otros órganos, tiene por misión promover la acción de la justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público tutelado por la ley, de oficio o a petición de los interesados, así como velar por la independencia de los Tribunales y procurar ante éstos la satisfacción del interés social.

«2. El Ministerio Fiscal ejerce sus funciones por medio de órganos propios conforme a los principios de unidad de actuación y dependencia jerárquica y con sujeción, en todo caso, a los de legalidad e imparcialidad.

«3. La ley regulará el estatuto orgánico del Ministerio Fiscal. 4. El Fiscal General del Estado será nombrado por el Rey, a propuesta del Gobierno, oído el Consejo General del Poder Judicial”.

El artículo 9.3 de la Carta Magna señala: “La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos”.

Artículo 23 del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal (EOMF): “Los miembros del Ministerio Fiscal son autoridad a todos los efectos y actuarán siempre en representación de la Institución. En cualquier momento de la actividad que un Fiscal esté realizando en cumplimiento de sus funciones o antes de iniciar la que le estuviese asignada en virtud del sistema de distribución de asuntos entre los miembros de la Fiscalía, podrá su superior jerárquico inmediato, mediante resolución motivada, avocar para sí el asunto o designar a otro Fiscal para que lo despache. Si existe discrepancia resolverá el superior jerárquico común a ambos. La sustitución será comunicada en todo caso al Consejo Fiscal, que podrá expresar su parecer”.

Artículo 24.1 del EOMF: “Uno. Para mantener la unidad de criterios, estudiar los asuntos de especial trascendencia o complejidad o fijar posiciones respecto a temas relativos a su función, cada Fiscalía celebrará periódicamente juntas de todos sus componentes. A las Juntas de las Fiscalías especiales podrán ser convocados sus Fiscales Delegados. Los acuerdos de la mayoría tendrán carácter de informe, prevaleciendo después del libre debate el criterio del Fiscal Jefe. Sin embargo, si esta opinión fuese contraria a la manifestada por la mayoría de los asistentes, deberá someter ambas a su superior jerárquico. Hasta que se produzca el acuerdo del superior jerárquico, de requerirlo el tema debatido, el criterio del Fiscal Jefe gozará de ejecutividad en los extremos estrictamente necesarios”.

Artículo 25 del EOMF: “El Fiscal General del Estado podrá impartir a sus subordinados las órdenes e instrucciones convenientes al servicio y al ejercicio de las funciones, tanto de carácter general como referidas a asuntos específicos. Cuando dichas instrucciones se refieran a asuntos que afecten directamente a cualquier miembro del Gobierno, el Fiscal General deberá oír con carácter previo a la Junta de Fiscales de Sala.

«Los miembros del Ministerio Fiscal pondrán en conocimiento del Fiscal General del Estado los hechos relativos a su misión que por su importancia o trascendencia deba conocer. Las órdenes, instrucciones y comunicaciones a que se refieren este párrafo y el anterior se realizarán a través del superior jerárquico, a no ser que la urgencia del caso aconseje hacerlo directamente directamente, en cuyo supuesto se dará ulterior conocimiento al mismo. Análogas facultades tendrán los Fiscales Superiores de las Comunidades Autónomas respecto a los Fiscales Jefes de su ámbito territorial, y ambos respecto de los miembros del Ministerio que les estén subordinados.

«El Fiscal que reciba una orden o instrucción concerniente al servicio y al ejercicio de sus funciones, referida a asuntos específicos, deberá atenerse a las mismas en sus dictámenes pero podrá desenvolver libremente sus intervenciones orales en lo que crea conveniente al bien de la justicia”.

Artículo 26 del EOMF: “El Fiscal General del Estado podrá llamar a su presencia a cualquier miembro del Ministerio Fiscal para recibir directamente sus informes y darle las instrucciones que estime oportunas, trasladando, en este caso, dichas instrucciones al Fiscal Jefe respectivo. El Fiscal General del Estado podrá designar a cualquiera de los miembros del Ministerio Fiscal para que actúe en un asunto determinado, ante cualquiera de los órganos jurisdiccionales en que el Ministerio Fiscal está legitimado para intervenir, oído el Consejo Fiscal”.

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