Se pronuncia así en una sentencia dictada el pasado 13 de abril (294/2023), de la que ha sido ponente la magistrada Elvira Adoración Rodríguez Martí, en la que estima el recurso de cuatro agentes.
El TSJM corrige las irregularidades en los procedimientos de régimen disciplinario de la Policía Nacional
Reitera las normas administrativas que deben seguir la instrucción de los procedimientos disciplinarios para que no se vulneren derechos
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05/5/2023 06:30
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Actualizado: 05/5/2023 00:34
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El Tribunal Superior de Justicia de Madrid (TSJM) ha corregido en una reciente sentencia irregularidades en los procedimientos de régimen disciplinario de la Policía Nacional.
En ella, reitera las normas administrativas que deben seguir la instrucción de los procedimientos disciplinarios para que no se vulneren derechos.
El procedimiento disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía es un procedimiento administrativo especial -sancionador o de gravamen- y la norma exige para su finalización que se resuelva de forma expresa, en cualquier tipo de procedimiento.
En el caso analizado, se abrió un expediente disciplinario leve contra dos agentes en febrero de 2019, constando otros dos como testigos, por una infracción del artículo 8, apartado x) de Ley Orgánica de Régimen Disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía, consistente en “la infracción de deberes u obligaciones legales inherentes al cargo o a la función policial, cuando se produzcan de forma grave y manifiesta”, con plazo para resolver de seis meses.
Transcurrido dicho plazo previsto en la citada norma para resolver el procedimiento, sin haberse dictado resolución expresa declarando la caducidad del procedimiento y el archivo del mismo, el comisario principal decidió elevarlo a grave aquel año.
A pesar de no haberse resuelto como ordena la Ley de Procedimiento Administrativo, con resolución expresa, el director general de la Policía incoó ya en la Unidad de Régimen grave otro expediente disciplinario a los cuatro agentes como inculpados por los mismos hechos, que lo decreta caducado. Entonces, incoó nuevamente un tercer expediente disciplinario grave contra ellos y en septiembre de 2020 les impuso una sanción de suspensión de funciones de 10 días a dos ellos y de 6 días a los otros dos.
Los agentes llevaron el caso ante la Justicia representados por el sindicato Jupol, y asistidos por la abogada María Fernanda López Piñeiro, socia del despacho CH Consultores Legales, que ejercita la representación legal de este sindicato, el mayoritario en el Consejo de la Policía Nacional, en diversos procedimientos.
En el recurso alegaron que esta sanción administrativa era contraria a Derecho, aduciendo caducidad por duplicidad de expedientes disciplinarios, ya que se incoó en febrero de 2019, no se dictó resolución alguna declarando la caducidad, pese a lo cual se incoó un segundo expediente disciplinario, que se declara expresamente caducado por resolución de 28 de enero de 2020, en la que se acuerda, asimismo, la incoación del expediente sancionador que es el que constituye el objeto de este recurso.
También alegaron falta de tipicidad y vulneración del derecho de presunción de inocencia y del principio de legalidad.
La Abogacía del Estado, por su parte, pedía la desestimación del recurso señalando que el expediente no había caducado por haberse dictado y notificado a los recurrentes la sanción impuesta dentro del plazo legal de seis meses.
Pues bien, la Sala de lo Contencioso-Administrativo ha estimado el recurso y anula dicha resolución administrativa por no ajustarse a Derecho.
El TSJM concluye que la incoación de dicho expediente «fue contraria a Derecho porque causó a los recurrentes una indefensión real y material, al privarles de las beneficiosas consecuencias jurídicas que el ordenamiento jurídico anuda al transcurso del tiempo, con infracción del principio de seguridad jurídica, y prescindiendo de una de las normas esenciales del procedimiento; pues no podemos olvidar que la tramitación del procedimiento para adoptar actos administrativos es una exigencia legal que entronca ya en la misma Constitución, que vincula a todos pero, en este aspecto, con mayor intensidad a los poderes públicos».
Los magistrados explican que al no haberse declarado formalmente la caducidad del procedimiento sancionador de febrero de 2019, éste «continuaba abierto y vivo, y no podía coexistir con otro por los mismos hechos y contra las mismas personas, sino que continuaba siendo el único procedimiento abierto».
Por tanto, el TSJ dictamina que es contraria a Derecho la incoación del procedimiento de julio de 2019, y lo es asimismo, en consecuencia, su declaración de caducidad, siendo finalmente contraria a derecho la incoación del tercer procedimiento.
Señala que de todo ello se deduce que el procedimiento abierto en febrero de 2019 (único existente) había caducado por el transcurso de más de 6 meses desde que se incoó hasta que se notificaron a los recurrentes las sanciones impuestas el 26 de septiembre de 2020.
Y al haberse producido la caducidad del procedimiento sancionador, los magistrados declaran que no es preciso entrar a analizar las restantes alegaciones de los recurrentes, para proceder a la estimación del recurso.
En la resolución no entra a valorar la actuación policial de los agentes, sino el procedimiento administrativo sancionador de la Dirección General de la Policía, que ha sido vulnerado por la Unidad de Régimen Disciplinario.
La sentencia, dictada el pasado 13 de abril (294/2023), la firman los magistrados Elvira Adoración Rodríguez Martí (presidenta y ponente), María Jesús Muriel Alonso, Ignacio del Riego Valledor y Santiago de Andrés Fuentes.
Impone las costas a la Administración demandada, con una cuantía máxima de 500 euros más IVA.
«LA DGP HACE DE SU CAPA UN SAYO Y PERVIERTE LA LEY», ASEGURA LA ABOGADA DE LOS AGENTES
«La Dirección General de la Policía hace de su capa un sayo y pervierte la ley. Vulnera sistemáticamente derechos del personal a su servicio y normas del procedimiento administrativo en los procedimientos de régimen disciplinario, donde hay muy buenos instructores y otros que desconocen la norma del procedimiento”, declara a Confilegal la abogada que ha llevado el caso.
Afirma que «no sólo se vulneran normas procedimentales, sino que a veces los instructores tampoco están cualificados, dependiendo del procedimiento, y otras veces cuando lo están, el director general de la Policía al resolver tampoco sigue la línea indicada por el instructor del procedimiento cuando propone una resolución».
«Sistemáticamente se vulneran derechos y se pervierte la ley administrativa por parte de la DGP en diversos procedimientos, se niegan las reclamaciones de los funcionarios cuando son debidas, o incluso estos procedimientos disciplinarios se resuelven en contra de la propuesta de resolución de los propios instructores», asevera.
LO QUE DICE LA LEY Y EL SUPREMO
En este caso, la cuestión que se planteaba era si la caducidad del procedimiento sancionatorio o de gravamen se produce «ope legis» -por Ministerio de la ley- por el mero transcurso del plazo fijado en cada procedimiento para tramitar y notificar la resolución final, o por el contrario, se precisa un acto expreso de la administración que lo declare caducado para poder contrario, se precisa un acto expreso de la administración que lo declare caducado para poder incoar un nuevo procedimiento, mientras que no prescriba la infracción.
El TSJM señala que el Tribunal Supremo se ha decantado por la segunda de las soluciones descritas, en su sentencia de 3 de diciembre de 2020 (recurso de casación 8332/2019), en la que analizando un supuesto prácticamente idéntico a éste entendió que la cuestión de interés casacional era que «si habiendo incoado la Administración un procedimiento sancionador o de intervención susceptible de producir efectos desfavorables o de gravamen, y habiendo transcurrido su plazo reglado de tramitación sin haber resuelto de forma expresa el mismo, cabe entender declarada de forma tácita su caducidad mediante la incoación de un nuevo procedimiento de análogo objeto o, en todo caso, la caducidad ha de acordarse de forma expresa y previa a la incoación del nuevo expediente».
En aquella sentencia, el Alto Tribunal destacó que «lo declara de manera taxativa el artículo 21.1º de la Ley cuando dispone que todos los procedimientos administrativos han de concluir por resolución expresa, no cabe mantener indefinidamente sin decisión un procedimiento una vez que se ha iniciado». «Pero además de esa exigencia, se impone que, en todos los procedimientos, esa resolución expresa ha de dictarse en el plazo de tres meses, salvo que se disponga un plazo superior en la normativa singular, que para exceder de seis meses requiere una norma con rango de Ley (artículo 21.2º)», apuntó.
El Supremo explicó que en ese esquema, la caducidad vendría a suponer la terminación del procedimiento por el mero transcurso del tiempo, por el hecho de no dictarse la resolución -que es la que le pone fin- en el plazo establecido.
Ahora bien, en cuanto que resolución que pone fin al procedimiento y sin perjuicio de producirse por el mero transcurso del tiempo, declaró que «esa finalización ha de producirse, formalmente, con la correspondiente resolución que lo declare de manera expresa».
«Que ello es así, lo pone de manifiesto ya el artículo 21.1º cuando exige a la Administración dictar esa resolución, en cualquier clase de procedimiento; pero lo exige de manera expresa el mencionado artículo 25.1º.b) cuando impone la necesidad de que la caducidad deba acordarse mediante resolución en la que se declare, de manera expresa, con el subsiguiente efecto de declaración del archivo de las actuaciones, con la importante consecuencia, sobre las potestades accionadas, de que el plazo suspendido por la iniciación de ese procedimiento, luego declarado caducado, no interrumpe el plazo de prescripción de dichas potestades (artículo 95.3º)», precisó.
Asimismo, indicó que «aún cabría añadir un efecto perverso de aceptarse la posibilidad de iniciar nuevos procedimientos por el mero transcurso del tiempo de los ya iniciados anteriormente sin que se haya declarado expresamente su caducidad»: el hecho de que «no pueden existir dos procedimientos administrativos con un mismo ámbito subjetivo y objetivo».
«No es pensable en el ámbito del procedimiento administrativo una situación equiparable a la litispendencia, porque es la misma Administración, bien que sometida al principio de legalidad, juez y parte de la decisión y estaría fuera de toda lógica permitir dos procedimientos con esas identidades. Lo que se quiere decir es que se trataría de un solo procedimiento, uno ya caducado, pero no declarada la caducidad; y uno nuevo que sustituiría al anterior», razonó.
El TS dejó claro que «si no hay un acto formal que separe ambos procedimientos, archivando uno e incoando otro, esa duplicidad es inadmisible y contradictoria, lo que obliga a concluir que en esas situaciones lo que hace la Administración es pura y simplemente obviar toda la normativa sobre los plazos que impone el Legislador para la tramitación, porque bastaría con que en un mismo procedimiento, cuando esté a punto de caducar por el transcurso de los plazos, ordenar una nueva reiniciación, pero del mismo procedimiento, con lo cual se burlaría toda la regulación y la finalidad de la institución de la caducidad, que no ha sido fácil de imponer por el Legislador a nuestra Administración, en garantía de los derechos de los ciudadanos».
Y agregó que a la postre, si de un mismo procedimiento se trata, en un procedimiento ya caducado por el transcurso del tiempo ya sólo cabe adoptar una única decisión, una resolución que le pone fin, que es la declaración formal de la caducidad del mismo y su archivo, «sin que puedan dictarse resolución alguna de contenido distinto, menos aún una resolución ordenando su reinicio, que es lo que en definitiva sucedería de admitir la opción de reinicio sin declaración formal de caducidad».
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