Justicia en la distribución de los perjuicios por la pandemia

 Cuando se han producido en España catástrofes naturales, como lo han sido las inundaciones de la gota fría, e incluso algún terremoto como el de Lorca, la localización territorial y el carácter limitado de los daños sufridos por los ciudadanos afectados, fueron razonablemente compensados con las ayudas institucionales y las promovidas por la solidaridad social; de otro lado las medidas preventivas o correctoras adoptadas por las Administraciones Públicas no crearon tampoco problemas indemnizatorios graves, ni mucho menos generalizados.

Por el contrario, la pandemia del coronavirus ha tenido un alcance planetario y en lo que a España se refiere ha sido causa de varias declaraciones del Estado de Alarma y del dictado de disposiciones legales y de actos administrativos limitadores de la actividad económica, hasta extremos desconocidos en ocasiones anteriores.

El reparto de esos perjuicios ha planteado problemas de alcance no solo económico sino también jurídico, que reclaman alguna reflexión. 

El sistema jurídico español, desde la ya antigua y vigente Ley de Expropiación Forzosa de 1954, ha establecido, e ido reforzando, la protección de los derechos patrimoniales de los ciudadanos españoles ante la actuación de la Administración Pública, no solo para la protección estricta de la propiedad, sino también del contenido económico de los derechos legítimamente adquiridos, como desde el principio se entendió la necesidad de indemnización, en caso de expropiación, no solo de bienes muebles e in+muebles, sino también de cualquier derecho, como siempre recordaba el maestro, Eduardo García de Enterría.

La Constitución española de 1978, con alcance de aplicación directa y al más alto nivel, dio respaldo a este principio en el número 3 del artículo 33 diciendo “nadie podrá ser privado de sus bienes y Derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las Leyes”. 

 El artículo 106 añade en su número 2: “Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor y siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”.

Y la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, que desarrolla el artículo 116 de la Constitución en cuanto a la Declaración de los Estados de Alarma, Excepción y Sitio, en su artículo tercero, después de recordar, en el apartado uno, el sometimiento universal de los «actos y disposiciones de la Administración Pública a la jurisdicción Contencioso-Administrativa, durante la vigencia de los Estados de Alarma, Excepción y Sitio”, en el apartado 2 declara: “Quienes como consecuencia de la aplicación de los actos y disposiciones adoptadas durante la vigencia de estos Estados sufran, de forma directa, o en su persona, derechos o bienes, daños o perjuicios por actos que no les sean imputables, tendrán derecho a ser indemnizados de acuerdo con lo dispuesto en las Leyes».

Finalmente, la más reciente Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en su artículo 32, y bajo el epígrafe de “Principios de Responsabilidad”, reitera la regla general, al decir “Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley».

Destaquemos que en este primer número del referido artículo 32 de la Ley que regula el Régimen Jurídico del Sector Público, no solo se recogen el carácter indemnizable de cualquier perjuicio, ya afecte a bienes o a derechos de los particulares, cuando sean consecuencia del funcionamiento anormal de los servicios públicos, sino también en los supuestos de funcionamiento normal, con exclusión únicamente de los casos de fuerza mayor y también en el caso de aquellos daños que se tenga el deber jurídico de soportar; esta responsabilidad de las Administraciones Públicas en general, se extiende en el número 3 del referido artículo, incluso al Estado legislador.

Señalemos que según el artículo 34 de la misma Ley 40/2015, la fuerza mayor consiste en aquellos hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquellos” aunque agrega, y esto ha de tenerse también en cuenta, “todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer para estos casos”. 

FUERZA MAYOR

Lo que no puede ampararse en la fuerza mayor originaria son aquellas normas y medidas administrativas que resulten fruto de la improvisación, la imprudencia, el error y hasta la arbitrariedad, como también es necesario valorar las procedentes y ajustadas a Derecho pero que rebasen lo que cada ciudadano debe afrontar en una situación que afecta a la generalidad, porque tales actuaciones de las Administraciones Públicas que sean productoras de daños, tienen que ser indemnizadas suficientemente, si no se quiere trasladar, de manera injusta, a un sector de la población, aunque sea parcialmente, una carga económica que debería ser soportada por todos en la medida de sus posibilidades patrimoniales. 

La pandemia del Covid-19 es, en sí misma, un caso claro de fuerza mayor, pero esa condición no se transmite inexorablemente a todas las medidas que se adopten por las Administraciones Públicas para hacerla frente, en el marco del Estado de Alarma, sino solo aquellas que sean ajustadas a Derecho y además se trate de sacrificios a los que obligue la Ley o, en último extremo, se trate de la parte proporcional que deba sufrir en un equitativo reparto de cargas y beneficios, de manera que una parte -la que le corresponda en ese reparto equitativo- la asuma el que sea directamente perjudicado y el resto, lo satisfagan las Administraciones Públicas mediante la indemnización o las ayudas económicas, para que, indirectamente, recaiga sobre el resto de los ciudadanos en proporción a su capacidad económica, a través de los impuestos. 

Pretender lo contrario, es decir, que la suma de las ayudas voluntariamente acordadas y del importe de la indemnización, en su caso, no alcancen a compensar la parte del sacrificio que debe asumirse por todos los ciudadanos, sería tanto como una expropiación sin compensación alguna y por lo tanto, objetivamente injusto y contrario a Derecho, porque aquellas empresas y trabajadores, que no son todos ni con la misma intensidad, que hayan sufrido merma o supresión de sus ingresos y hasta la pérdida del negocio o del puesto de trabajo, como consecuencia de las medidas de cierre o limitación de la actividad económica del sector correspondiente, no pueden ser condenados de antemano a sufrir ellos solos unas lesiones económicas que por su generalidad debemos afrontar los demás también. 

Estas reflexiones deberían hacerlas los miembros del Consejo de Ministros, cuando reciban las posibles reclamaciones de los damnificados, sin dar lugar al correspondiente recurso Contencioso-Administrativo, ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo. 

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Información jurídica especializada. Ramón Rodríguez Arribas. Exvicepresidente del Tribunal Constitucional