¿Es recurrible, en amparo, ante el Constitucional, por el artículo 43 de la LOTC, la declaración del estado de alarma?

Este trabajo se refiere a una cuestión muy concreta. Se propone dilucidar si hay jurisprudencia constitucional acerca de la recurribilidad en amparo de la declaración del estado de alarma por la vía del artículo 43 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC).

La jurisprudencia del Tribunal Constitucional acerca de los estados de alarma es escasa.

Es comprensible que así sea, si tenemos en cuenta que desde que se aprobó la Constitución solamente se han declarado 4 estados de alarma, 3 de los cuales han sido recientes.

Concretamente, se han declarado los estados de alarma mediante los siguientes Reales Decretos: Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre; Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, Real Decreto 900/2020, de 9 de octubre y Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre.

Dos resoluciones de nuestro Tribunal Constitucional hay que reseñar: el ATC 7/2012, de 13 de enero, del Pleno y la STC 83/2016, de 28 de abril, del Pleno. Ambas tuvieron por objeto determinadas resoluciones relacionadas con el estado de alarma declarado en 2010.

ATC 7/2012, DE 13 DE ENERO

El Auto del Tribunal Constitucional (ATC) 7/2012, de 13 de enero, resolvía un recurso que tenía por objeto decisiones o actos que procedían de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas o de cualesquiera de sus órganos, es decir, un recurso de amparo interpuesto por la vía del artículo 42 LOTC.

El recurso tenía por objeto el acuerdo del Pleno del Congreso de los Diputados de 16 de diciembre de 2010, de autorización de la prórroga del estado de alarma.

El ATC 7/2012 afirmó que quedaba excluida la utilización de la vía procesal del recurso de amparo (es decir, de la vía del artículo 42 de la LOTC) contra decisiones o actos de las cámaras legislativas o de cualquiera de sus órganos que tengan valor de ley. Esta exclusión se basaba en el tenor literal del repetido artículo 42, que hacía referencia a decisiones y actos de las Cortes o de cualquiera de sus órganos, o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, o de sus órganos “sin valor de ley».

Y se consideraba que se había “declarado que ésta clara exclusión que resulta del artículo 42 de la LOTC ‘es respecto a las disposiciones con fuerza y valor de ley susceptibles de ser objeto de recurso de inconstitucionalidad de acuerdo con el art. 161.1 a) de la Constitución y al art. 27 de la misma Ley Orgánica’, destacando la conexión existente entre los referidos preceptos (sentencias del Tribunal Constitucional 118/1988, de 20 de junio, FJ 3; y 121/1997, de 1 de julio, FJ 5)”.

Así pues, el ATC 7/2012 se pronunció acerca de si el acuerdo de autorización de la prórroga del estado de alarma adoptado por el Pleno del Congreso de los Diputados era o no un acto de naturaleza parlamentaria sin valor de ley y por tanto impugnable por la vía de la 42, pero no abordó, por tanto, un recurso de amparo interpuesto contra “disposiciones, actos jurídicos, omisiones o simple vía de hecho del gobierno o de sus autoridades o funcionarios“, es decir, no recayó sobre un recurso de amparo del artículo 43 de la LOTC.

El ATC 7/2012 lo que decidió era si el acuerdo del Pleno del Congreso de los Diputados, no del gobierno, tenía o no valor de ley y en consecuencia sí, dado el tenor literal del artículo 42, era o no recurrible.

STC 83/2016, DE 28 DE ABRIL

También debemos analizar cuidadosamente el objeto de la sentencia del Tribunal Constitucional (STC) 83/2016, de 28 de abril, del Pleno, para precisar en qué sentido generó jurisprudencia aplicable a la cuestión que nos ocupa.

La STC 83/2016, de 28 de abril, tuvo por objeto, desde la perspectiva de una eventual vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (en concreto, desde la perspectiva del acceso a la jurisdicción), el auto de 30 de mayo de 2011 de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo que había inadmitido el recurso contencioso administrativo interpuesto por 327 personas contra tres resoluciones: el Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre, por el que se declaraba el estado de alarma para la normalización del servicio público esencial del transporte aéreo; el acuerdo del Consejo de ministros de 14 de diciembre de 2010, por el que se solicitaba del Congreso de los Diputados autorización para prorrogar en sus propios términos del estado de alarma; y en tercer lugar el Real Decreto 1717/2010, de 17 de diciembre, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre.

Aunque el objeto señalado por los recursos eran resoluciones del Consejo de ministros, el Tribunal Supremo había basado la inadmisión del recurso contencioso administrativo en la naturaleza y carácter parlamentario que la autorización de prórroga había atribuido al Real Decreto 1673/2010, que había declarado el estado de alarma.

Como quiera que el Congreso había autorizado la prórroga del estado de alarma en los mismos términos en los que había sido inicialmente declarado, el Tribunal Supremo entendió que el Congreso había asumido íntegramente “el contenido de su inicial declaración por el Real Decreto 1673/2010”, con lo que había conferido a dicha declaración “naturaleza y carácter parlamentarlo”. Partiendo de esta consideración, el Tribunal Supremo va a excluir el objeto del proceso de la jurisdicción ordinaria..

El Tribunal Supremo no entro a calificar el rango normativo del Real Decreto, simplemente, partiendo de la naturaleza parlamentaria del mismo, lo consideró excluido de la jurisdicción contencioso-administrativa.

Los recurrentes cuestionaron el punto de vista del Tribunal Supremo.

Sostuvieron ante el Tribunal Constitucional que la intervención prevista del Congreso de los Diputados no podía modificar la verdadera naturaleza jurídica de los Decretos por los que se había declarado y se había prorrogado el estado de alarma.

Para los recurrentes se trataba de disposiciones y actos de carácter general procedentes de la Administración, fiscalizables por la jurisdicción contencioso-administrativa de acuerdo con los artículos. 12.1 a) de la Ley de jurisdicción contencioso-administrativa y artículo 3.1 de la Ley Orgánica 4/1981.

El Tribunal Constitucional va a confirmar la resolución adoptada por el Tribunal Supremo, si bien se aparta de este último Tribunal en cuanto a la fundamentación de su decisión.

En efecto, en el antecedente 3, letra c de la STC 83/2016, se dice que no es objeto del recurso de amparo la posible inconstitucionalidad o ilegalidad de los Reales Decretos 1673/2010 y 1717/2010 y del acuerdo del Consejo de ministros de 14 de diciembre de 2010, es decir, que no se sitúa al Tribunal Constitucional ante un recurso de amparo de los regulados por el artículo 43 de la LOTC, sino que el recurso de amparo utilizaba la vía del artículo 44 de la LOTC, pues se dirigía contra la vulneración que los recurrentes atribuían a la resolución del Tribunal Supremo.

Pues bien, la STC 83/2016 sostendrá que el Real Decreto que declara el estado de alarma queda revestido “de un valor normativo equiparable, por su contenido y efectos, al de las leyes y normas asimilables cuya aplicación puede excepcionar, suspender o modificar durante el estado de alarma”, toda vez que “sus previsiones habilitan los efectos jurídicos […] sobre la legislación en vigor antes de la declaración, incluidas las normas con rango de ley”.

Partiendo de ese rango de ley, la STC 83/2016 afirmará que “la resoluciones judiciales impugnadas, que inadmitieron el recurso contencioso-administrativo interpuesto por los demandantes de amparo contra los Reales Decretos 1673/2010, de 4 de diciembre y 1717/2010, de 17 de diciembre, no han vulnerado su derecho a la tutela judicial efectiva en su vertiente de derecho de acceso a la jurisdicción (artículo 24.1 de la CE), al resultar aquellos excluidos, en razón de su valor o rango de ley, del ámbito de fiscalización del orden jurisdiccional contencioso-administrativo (artículos 106 CE y 1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, contrario sensu)”.

La STC 83/2016 podía haberse limitado a decir esto, ya que con estas consideraciones que hemos visto estaba resuelto el objeto del proceso. Sin embargo, la referida STC 83/2016, en el párrafo segundo del FJ 11, diría que los Reales Decretos mencionados “solo cabe impugnarlos, de acuerdo con el modelo de jurisdicción de nuestro ordenamiento jurídico, ante este Tribunal Constitucional a través de los «procesos constitucionales» previstos en la Constitución y en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, que tienen por objeto el control de constitucionalidad de las leyes, disposiciones y actos con fuerza o valor de ley [artículos 161 y 163 CE, 27.2 b) LOTC]“.

A partir de esta afirmación, cabría sostener que no cabe recurso de amparo frente a los Reales Decretos que declaren el estado de alarma y sus prórrogas.

Sin embargo, es sostenible que no existe jurisprudencia constitucional acerca de la recurribilidad en amparo de la declaración del estado de alarma si tenemos en cuenta que la afirmación que hemos visto del FJ 11 de la STC 83/2016 no se integra en la ratio decidendi de la Sentencia.

CONCLUSIÓN

En conclusión, no hay ninguna sentencia ni auto del Tribunal Constitucional que haya afrontado una demanda de amparo interpuesta directamente contra el Real Decreto que declara el estado de alarma.

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