El envilecimiento de la actividad legislativa: Un atentado contra el Estado de Derecho y el principio democrático

Puede decirse que en España se ha llegado a unas cotas inaceptables de degradación en la actividad legislativa, que ponen en serio riesgo tanto el Estado de Derecho como el principio democrático.

Hito relevante de lo dicho es el Auto del Pleno del Tribunal Constitucional de 19 de diciembre de 2022, que acordó admitir a trámite el recurso de amparo planteado por diputados del grupo parlamentario Popular en el Congreso, con referencia a dos enmiendas que introducían reformas a la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y de la Ley Orgánica del Poder Judicial, relativas a la designación de los magistrados del Tribunal Constitucional, incorporadas a la Proposición de Ley Orgánica de transposición de directivas europeas y otras disposiciones para la adaptación de la legislación penal al ordenamiento de la Unión Europea, y reforma de los delitos contra la integridad moral, desórdenes públicos y contrabando de armas de doble uso.

Según dicho Auto, “Lo que está en juego en el presente caso no es solo la eventual reparación del derecho fundamental de los diputados recurrentes en amparo al ejercicio de sus funciones representativas (artículo 23.2 de la Constitución Española), sino también la integridad del procedimiento legislativo en la regulación de una cuestión fundamental para la estructura institucional del Estado y su régimen de mecanismos de garantía y control previstos en el ordenamiento, como es la designación de magistrados del Tribunal Constitucional”.

Según recogió Pablo R. Suanzes en elmundo.es, el 20 de diciembre de 2022 (Bruselas respalda al Constitucional y recalca que «las reformas de calado requieren consultas previas»), “Fuentes de la Comisión Europea han recordado este martes que ‘existen estándares europeos para las reformas judiciales importantes, de calado’, y estos ‘requieren consultas previas’ a todas las partes implicadas».

Desde el Consejo General del Poder Judicial, a las asociaciones de jueces y fiscales, pasando por la Comisión de Venecia, el órgano específico del Consejo de Europa (que no es parte de la UE).

Esas mismas fuentes, perfectamente al tanto de lo que está en juego y el impacto de su posición, añaden que corresponde al Tribunal Constitucional «dirimir cualquier duda al respecto» además, por lo que pide a las autoridades nacionales que respeten las normas».

Ya en su primer Informe sobre la situación del Estado de Derecho en la Unión Europea, la Comisión Europea señaló que “el Estado de Derecho está consagrado en el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea como uno de los valores comunes a todos los Estados miembros y que dicho principio engloba el principio de legalidad, que implica un proceso de promulgación de leyes transparente, democrático, pluralista y sujeto a rendición de cuentas”.

Hoy existe un consenso general y jurisprudencial en considerar que el principio democrático incluye la participación pública, a través de consultas, de las partes interesadas o afectadas por las iniciativas legislativas.

Así, como con acierto ha señalado la Magistrada Sandra González de Lara Mingo [1]: “Los Estados de Derecho modernos son el fruto de una evolución y maduración de las iniciales ideas que inspiraron la separación de poderes, actualmente, los ciudadanos cada vez más cultos e instruidos ya no sólo exigen que exista una separación de poderes, ahora, también demandan que los tres Poderes del Estado se comporten correctamente, que actúen de manera diligente, que se comporten bien.

BUENA GOBERNANZA

Esto ha dado lugar al surgimiento de nuevas exigencias que se plasman en los principios de “buena gobernanza” y “buena administración”.

El buen gobierno se caracteriza por una mejora de la regulación y de la calidad de las normas, por una simplificación y adecuación de la legislación, por la revisión del impacto que la legislación tiene en la sociedad para modificar las leyes en caso de ser necesario”.

En nuestro derecho positivo, el artículo 129 la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas ha consagrado el “Principio de buena regulación”, pero es necesario que dicho principio no quede solo en un deseo del Legislador, es preciso que tenga una aplicación real.

Los ciudadanos son conscientes de la necesidad de que cada día se legisle mejor…”.

El Consejo de Estado, clamando en el desierto, viene realizando, a través de sus dictámenes sobre anteproyectos normativos, serias críticas sobre la técnica legislativa (más bien ausencia de la misma) empleada en los mismos. Las pertinentes observaciones del Consejo terminan cayendo en saco roto.

Especial relevancia cobra el dictamen del Consejo de Estado nº 1.604/2022, de 27 de octubre, sobre el “Proyecto de Ley de trasposición de Directivas de la Unión Europea en materia de accesibilidad de determinados productos y servicios, migración de personas altamente cualificadas, tributaria y digitalización de actuaciones notariales y registrales; y por la que se modifica la Ley 12/2011, de 27 de mayo, sobre responsabilidad civil por daños nucleares o producidos por materiales radiactivos”.

Del dictamen se hace eco Vozpópuli en información de Mercedes Serraller, con una encomiable síntesis para la comprensión del público en general: advierte de «urgencias injustificadas» que afectan a la calidad de las leyes y al «control de legalidad y constitucionalidad».

El Consejo exige al Gobierno «respeto» a su función y al marco legal.

El dictamen le «recuerda la relevante función institucional que cumple el procedimiento de elaboración de disposiciones normativas de carácter general dentro del Estado de Derecho, en aras de garantizar, siquiera sea de forma cautelar, la oportunidad y legalidad de tales disposiciones».

Ahí reside la obligación de pedirle informe, y los plazos tienen la importancia de garantizar estos fines. Reducirlos o prescindir de ellos tiene una relevancia que trasciende los inconvenientes que les puedan causar al propio Consejo de Estado. La urgencia deba estar siempre justificada y nunca pueda invocarse para eludir o relajar los controles […]. «La historia comparada del constitucionalismo es pródiga en ejemplos que permiten calibrar los riesgos de una apelación constante y no suficientemente motivada a las cláusulas de urgencia».

LAS TRAMITACIONES DE URGENCIA NO TIENEN JUSTIFICACIÓN

La tramitación y exigencias de urgencia no están justificadas, lo que hace «que se resientan las garantías inherentes al procedimiento». Las consecuencias de este proceder son particularmente relevantes, cuando, como en el asunto sometido a consulta, «afectan a uno de los trámites más importantes de este procedimiento -sino el que más, al menos desde el punto de vista del control de la legalidad y constitucionalidad de las propuestas normativas elaboradas por el Gobierno o por algunos de sus departamentos ministeriales-, como es el dictamen del Consejo de Estado».

La técnica legislativa del Gobierno, «no idónea», está afectando a las propias competencias y razón de ser del propio Consejo de Estado: «La posición institucional del Consejo de Estado como supremo órgano consultivo del Gobierno, reconocida en el artículo 107 de la Constitución, exige el respeto de las reglas de competencia y procedimiento establecidas por su ley orgánica para el correcto desempeño de la alta función que tiene encomendada».

El dictamen insiste en que «la homogeneidad del objeto de las disposiciones legales es un principio esencial de técnica normativa que debe ser necesariamente respetado en su elaboración, salvo que existan circunstancias justificadas que aconsejen otra forma de actuar», lo que considera que no ocurre. Además de no tener nada que ver los cuatro proyectos de ley que se fusionan, el Consejo de Estado entiende que su integración dificulta la comprensión y puede incluso retrasar su tramitación, con lo que se incrementaría el riesgo de incumplimiento de plazo con la UE, ahora sí, de la única Directiva cuya transposición tiene premura.

«Constituye una máxima de experiencia que el mejor modo de conseguir una rápida y satisfactoria resolución de los asuntos públicos es abordarlos con reflexión y sosiego. «Festina lente» [apresúrate despacio], reza un oxímoron clásico», remacha el órgano consultivo.

Con lo que concluye que los cuatro proyectos de ley deberían tramitarse por separado.

El dictamen tiene dos votos concurrentes.

En el primero, Miguel Herrero Rodríguez de Miñón se manifiesta «sustancialmente coincidente», pero abunda en el error de fusionar cuatro proyectos de ley sin conexión alguna. «Sería deseable que en el futuro el Gobierno evitase un dislate semejante, que por otra parte produce, aunque sin duda no sería el efecto querido que de serlo consideraría un verdadero fraude de ley la eliminación de las competencias del Pleno del Consejo», plantea, insistiendo en que el Ejecutivo está quitando competencias al Consejo de Estado, lo que, eso sí, matiza, no cree intencionado.

Si lo fuera, sería fraude de ley. Por su parte, Enrique Alonso García apunta en su voto concurrente que «la ausencia de coherencia impide el mínimo de reflexión en la toma de decisiones», y que «los principios de funcionamiento institucional» de la propia UE no habrían permitido elaborar una directiva con todos los asuntos que aborda en un proyecto de ley el Gobierno.

PRÁCTICAS QUE SEÑALAN LA DEGRADACIÓN DE LA PRODUCCIÓN NORMATIVA

Esta constante degradación o envilecimiento de la producción normativa se manifiesta, entre otras, en las siguientes prácticas:

• Uso abusivo del Decreto Ley, lo que provoca la ausencia de los trámites de audiencia e información públicas y de los dictámenes de órganos consultivos, como el Consejo de Estado o el Consejo General del Poder Judicial. Se utiliza esta figura con frecuencia para la transposición de normativa de la Unión Europea, hurtando así, en ocasiones, la intervención del Consejo de Estado, que debe ser consultado preceptivamente, según lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, pues estamos ante normas con rango y efecto de ley que hayan de dictarse en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del derecho comunitario europeo, máxime cuando la norma proyectada se dicte ante incumplimientos del Estado español del derecho comunitario –a causa de procedimientos de infracción abiertos por la Comisión Europea o por sentencias del Tribunal de Justicia-, pues estamos ante problemas jurídicos que suscita la interpretación o cumplimiento de los actos y resoluciones emanadas de organizaciones internacionales o supranacionales.

• Abuso de la tramitación de urgencia de los anteproyectos o proyectos legislativos, lo que provoca la reducción de los tiempos en los trámites de audiencia e información públicas e impide una actuación sosegada de los órganos consultivos.

• Uso más que cuestionable de la proposición de ley como iniciativa legislativa, con la finalidad de prescindir de los trámites de audiencia e información pública, análisis de impacto normativo y de los dictámenes e informes de órganos consultivos. Se utiliza, incluso, para la creación ex novo de figuras tributarias. Ejemplo paradigmático de este proceder lo constituye la reciente “Ley para el establecimiento de gravámenes temporales energético y de entidades de crédito y establecimientos financieros de crédito y por la que se crea el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas, y se modifican determinadas normas tributarias”. La originaria proposición de ley creo ex novo el gravamen temporal energético y el gravamen temporal de entidades de crédito y establecimientos financieros de crédito. Posteriormente, en el trámite parlamentario de enmiendas –como puede observarse de la publicación definitiva de la ley en el Boletín Oficial del Estado- se incluyó la creación del Impuesto Temporal de Solidaridad de las Grandes Fortunas y se incluyeron, asimismo, varias disposiciones modificativas de normas relativas a impuestos y tasas.

• Relegación de la Comisión General de Codificación en la elaboración de anteproyectos normativos.

• Inaplicación de los principios de buena regulación contenidos en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Debe ponerse remedio a este estado de cosas, que atentan contra el Estado de Derecho y el principio democrático.

[1] “El procedimiento tributario en la reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo: en particular, el principio de buena administración” (en VVAA: “Cuestiones actuales en los procedimientos de aplicación de los tributos y propuestas de mejora”. Fundación Impuestos y Competitividad. Junio 2022.

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