Hacia un sistema más accesible de responsabilidad patrimonial por daños producidos por el Estado legislador

Hace ya muchos años que nuestra jurisprudencia nacional ha venido reconociendo la necesidad (incluso constitucional) de indemnizar los daños ocasionados por leyes, estatales o autonómicas, declaradas inconstitucionales o contrarias al Derecho de la Unión Europea (UE).

Entre las primeras sentencias que obligaron al Estado a indemnizar a un particular los daños que le había causado la infracción por el legislador del Derecho de la UE, cabe destacar la sentencia del Tribunal Supremo (Sala Tercera) (STS) de 12 de junio de 2003 que condenó a la Administración a abonar a Canal Satélite Digital más de 26 millones de euros por haber impuesto un régimen de registro de operadores de televisión por satélite y una tecnología de descodificación determinada, infringiendo normas comunitarias contrarias a esas exigencias. Esta doctrina jurisprudencial acabó permeando, de algún modo, la legislación positiva. 

La última reforma legal de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador se llevó a cabo a través de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. El pasado mes de junio, la Gran Sala del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), en sentencia del día 28 (Asunto C-278/20), declaró que los artículos de esta ley (y también un artículo de la ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas) que regulan la responsabilidad del Estado legislador derivada de los daños causados a los particulares por leyes contrarias al Derecho de la UE son, en aspectos esenciales, contrarios al Derecho de la Unión. 

La piedra angular de la sentencia que comentamos es el principio de efectividad que, proyectado sobre esta materia, implica que las legislaciones nacionales que regulan estas indemnizaciones de daños no pueden articularse de manera que hagan en la práctica imposible o excesivamente difícil obtener la indemnización. Pues bien, la sentencia considera que la reforma de la legislación española introducida en 2015 es excesivamente restrictiva a la hora de regular el acceso a este tipo de indemnizaciones y, por lo tanto, declara su incompatibilidad con el Derecho de la UE, lo cual exige su pronta reforma. 

En primer lugar, recuerda el Tribunal de Justicia de la Unión Europea que la exigencia de que exista una sentencia del propio TJUE que declare la disconformidad de la norma legal nacional con el Derecho europeo para poder obtener la indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado legislador, es un requisito contrario al principio de efectividad. 

Esta declaración del TJUE, que no puede ser considerada en absoluto una novedad pues ya se pronunció en ese sentido en el año 1996 en los asuntos acumulados C-46/93 y C-48/93 (Brasserie du pêcheur y Factortame), da en la línea de flotación de un sistema de responsabilidad patrimonial por incumplimiento del Derecho de la Unión que se había diseñado de forma simétrica al establecido para el caso de las leyes declaradas contrarias a la Constitución.

Sin embargo, como es sabido, mientras el Tribunal Constitucional tiene el monopolio de la declaración de inconstitucionalidad de las leyes, no ocurre lo mismo con el control de conformidad al Derecho de la Unión que es un control difuso, residenciado en todos y cada uno de los jueces nacionales -no solo en el Tribunal europeo- que pueden y deben inaplicar el Derecho nacional si lo consideran contrario al Derecho de la Unión. Curiosamente, la STS de 2003 que mencionamos más arriba ya reconocía que no era necesaria una sentencia previa del TJUE.

En todo caso, aunque la sentencia no implique en sentido estricto una novedad en este particular, sí que produce un cambio en la concepción nacional de la responsabilidad patrimonial del Estado Legislador al desplazar la exigencia incorporada en la ley española de 2015. En España, desde la reforma de 2015 hasta la fecha de la sentencia que comentamos, todas y cada una de las reclamaciones por responsabilidad patrimonial del Estado legislador debían venir avaladas, por lo que aquí interesa, para ser admitidas primero y estimadas en su caso después, por un pronunciamiento del TJUE que declarara la disconformidad con el Derecho de la Unión de la Ley nacional.

Esto ya no va a ser así  y de ahí el efecto novedoso del pronunciamiento ya que, en principio, dado que todo juez nacional puede y debe inaplicar cualesquiera normas nacionales (con independencia de su rango) que considere contrarias al Derecho de la UE -sin necesidad de plantear cuestión prejudicial si no alberga duda sobre la disconformidad- ha de bastar un pronunciamiento firme de cualquier autoridad judicial que declare que la ley nacional es contraria al Derecho de la Unión para que el administrado pueda reclamar su derecho a ser reparado íntegramente de los daños sufridos por dicha ley, lo cual supone, obviamente, una importante apertura del sistema y una mayor facilidad a la hora de obtener indemnizaciones en este tipo de casos. 

Contrario al principio de efectividad

Otra de las exigencias de la legislación española que el TJUE considera contraria al principio de efectividad es requerir, como regla absoluta y sin excepción para poder acceder a la indemnización en estos casos, la acreditación del cumplimiento de lo que viene a ser un deber de máxima diligencia por parte del administrado: haber reaccionado jurídicamente, en tiempo y forma, contra la actuación administrativa aplicativa de la Ley nacional declarada incompatible con el Derecho de la Unión, y obtener en dicho procedimiento una sentencia firme desestimatoria de sus pretensiones.

Es decir, se exige por la Ley 40/2015 no solo haber agotado la vía administrativa previa, sino también haber invocado la infracción del Derecho de la UE en la misma y no haber logrado convencer al Tribunal nacional de ello. En esta tesitura, solo en el caso de dictarse con posterioridad una sentencia del TJUE que sí diera la razón a la tesis de disconformidad con el Derecho europeo que defendía ese particular en el proceso, se habilitaba la posibilidad de obtener la indemnización. 

La sentencia que comentamos considera que esta exigencia, aunque sea aceptable en términos generales, deja al administrado, persona física o jurídica, desprotegido en aquellos casos en los que el daño se deriva directamente de un acto u omisión del legislador sin que medie una actuación administrativa contra la que el administrado pueda reaccionar. 

Aunque el Tribunal Supremo español ya había venido reconociendo la posibilidad (pese a que no estimara la demanda en estos casos concretos) de que surgiera responsabilidad patrimonial cuando una ley, por omisión, incumplía los mandatos constitucionales o del Derecho de la UE y generaba daños al particular (por todas, con cita de otras anteriores, la sentencia de 17 de marzo de 2022), lo cierto es que este pronunciamiento del TJUE ahora va más allá y es más contundente que cualquier otro que se haya dictado hasta la fecha por lo que va a producir, a buen seguro, una ampliación del espectro de reclamaciones que los administrados van a poder presentar. 

Así, por ejemplo, se abre la vía de reparación para los casos de declaraciones tributarias exigidas por una ley nacional que se declare por un Tribunal contraria al Derecho de la Unión. Se trata del supuesto de las llamadas leyes “autoaplicativas”, puesto que no hay acto administrativo propiamente dicho que recurrir sino la declaración del contribuyente, como es el caso de los daños que se hayan podido derivar de la presentación del modelo 720,  a la vista de la sentencia del TJUE de 27 de enero de 2022.

Quizá pueda ser el caso de las nuevas figuras impositivas sobre grandes fortunas, y entidades del sector eléctrico y bancario en el caso de que eventualmente se consideraran contrarias al Derecho de la Unión, o en los casos de falta de trasposición o transposición tardía o defectuosa de directivas, cuando dicha negligencia legislativa haya generado daños.

A todo ello habrá que añadir que, en estos supuestos en principio, no habría obstáculo para que otros ciudadanos en idéntica situación pudieran formular su propia reclamación de daños invocando la sentencia que declare la ley nacional contraria al Derecho de la Unión, aunque no hubieran sido parte en el proceso en el que se declaró dicha contravención.   

El derecho de reparación, incompatible con la limitación temporal de daños indemnizables. 

Finalmente, el TJUE considera que declarar legalmente solo indemnizables, como regla general, los daños producidos en los cinco años anteriores a la fecha de publicación de la sentencia (la ley se refiere en su redacción a la del TJUE) es igualmente contrario al principio de efectividad.

Es más, dado que la sentencia invoca el derecho del administrado a una reparación integral de todos los perjuicios efectivamente sufridos como fundamento para considerar incompatible con el principio de efectividad la fijación de un plazo de cinco años (aleatoriamente establecido por el legislador de 2015), no parece dejar margen a la fijación de otro plazo aunque sea más amplio.

Habrá que esperar a la solución que el legislador nacional dé a este concreto problema de la limitación temporal de los efectos. Obsérvese que no hablamos de un problema de prescripción de la acción, sino de que una vez ejercitada ésta dentro de su plazo, el principio de reparación integral propio de un Estado de Derecho exigiría una compensación, en línea de principio, de todos los daños realmente sufridos (con independencia del tiempo en el que estos se produjeron). 

Es previsible que el legislador nacional diseñe algún tipo de sistema que intente poner límites razonables al impacto que este pronunciamiento puede tener para el erario, dado que una ley tiene consustancialmente efectos generales y que ha podido estar en vigor durante años (a veces muchos años) hasta que se declara su incompatibilidad con el Derecho de la Unión, tanto el número de reclamaciones como la cuantía de la compensación reclamada a través de ellas, en buena lógica, va a ser muy superior a las que se hayan podido plantear hasta la fecha.   

El régimen de responsabilidad establecido de 2015 deviene inaplicable.

Una ley nacional declarada contraria al Derecho de la Unión por el TJUE deviene inaplicable. Esto determina que la regulación contenida en la Ley 40/2015 sobre la responsabilidad patrimonial del Estado legislador derivada del incumplimiento del Derecho de la Unión Europea no puede ser aplicada desde el mismo momento en que se publicó la sentencia del TJUE, sin que sea aceptable, desde tal fecha, que se desestime ninguna reclamación basándose en las exigencias que contiene dicho texto legal y que resultan contrarias al principio de efectividad, como venimos comentando. 

Por lo tanto, y sin perjuicio de la obligación del Reino de España de adaptar su normativa a dicho pronunciamiento judicial, desde nuestro punto de vista, cualquier particular, persona física o jurídica, puede dirigir ya una demanda de responsabilidad patrimonial del Estado legislador sobre la base de la doctrina del TJUE aquí comentada sin necesidad de cumplir los excesivos deberes de diligencia que la ley nacional recoge en la normativa aún no modificada, puesto que ni la Administración ni menos los órganos jurisdiccionales han de esperar a la derogación expresa de la norma legal para aplicar el Derecho europeo. 

En definitiva, cualquier reconocimiento judicial firme de la incompatibilidad con el Derecho de la UE por un Tribunal nacional habilita para plantear una reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado legislador por incumplimiento del Derecho de la Unión Europea, siempre que se den el resto de requisitos para poder exigir responsabilidad patrimonial en estos supuestos, es decir, que la norma infringida del Derecho de la Unión tenga por objeto conferirles derechos, que la infracción de esta norma sea suficientemente caracterizada y que exista una relación de causalidad directa entre tal infracción y el perjuicio sufrido por esos particulares, sin que, además, ésta deba limitarse a los daños producidos en los cinco últimos años, sino que podrá alcanzar la totalidad de los perjuicios efectivamente sufridos.

Probablemente, el legislador nacional pueda introducir criterios moduladores para la cuantificación de los daños, que habrán de ser tenidos en cuenta por los operadores jurídicos para determinar el quantum indemnizatorio, pero la literalidad de la sentencia dificulta seriamente la limitación de los efectos atendiendo a criterios puramente temporales.