Cuando llegue el próximo cambio de gobierno —y llegará, antes o después—, quien se siente en el Palacio de Santa Cruz –sede del Ministerio de Exteriores– se encontrará con un escritorio más complicado de lo que el debate público insinúa.
No solo por las urgencias acumuladas, que son muchas, sino porque la política exterior española lleva años funcionando con dos lógicas superpuestas que se estorban: la lógica de los intereses permanentes del Estado y la lógica de la supervivencia parlamentaria de Moncloa.
Cuando esas dos lógicas coinciden, no pasa nada visible. Cuando colisionan, gana la segunda. Y han colisionado muchas veces.
Conviene decirlo con matiz desde la primera línea: no toda la política exterior de los últimos años ha sido un error. Hay decisiones que cualquier gobierno alternativo habría tenido que tomar igualmente (v.gr rechazar involucrarse en la guerra de Irán), y otras que pueden defenderse con argumentos serios aunque no se compartan.
La cuestión no es de signo, es de método. Lo que se ha vuelto difícil de sostener es la sensación —compartida en buena parte del servicio exterior, y silenciada por prudencia profesional— de que demasiadas decisiones se han tomado por motivos de táctica interna, con costes externos asumidos a la ligera, y sin la coordinación institucional que un Estado de nuestro tamaño exige a sí mismo y que nuestros socios y aliados esperan.
Devolver la política exterior a Exteriores
Lo primero que habrá que reconstruir es algo muy elemental y, sin embargo, lo más erosionado: que la política exterior se hace desde el Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, y no desde Moncloa.
Suena obvio. No lo es.
En estos años la Presidencia del Gobierno ha absorbido demasiados expedientes que tradicionalmente correspondían a la cocina diplomática profesional, y lo ha hecho con un patrón reconocible: aquellos asuntos que daban rédito interno o que servían para diferenciar al gobierno de la oposición se han gestionado desde el círculo presidencial, con personal de confianza política, mientras Exteriores quedaba a cargo de lo gris, lo técnico, lo que no genera titular.
A eso se suma la degradación continua de las condiciones de trabajo que la ADE, la asociación profesional que reúne a más del 70% de los diplomáticos y que resiste los intentos de ser capturada por intereses partidistas: complementos de productividad en la escala más baja que impiden atraer talento, sustitución de los criterios profesionales para el ascenso por otros que no son de recibo.
El resultado de esa fractura es conocido por quien haya transitado los pasillos.
Una embajada recibe instrucciones por una vía y desautorizaciones implícitas por otra. Un encuentro bilateral se prepara desde Exteriores y se reorienta en la víspera desde Moncloa.
Una posición consensuada en Bruselas se modifica en función del calendario parlamentario español. Los socios europeos, que no son tontos, lo advierten. Y empiezan a hablar con quien decide o con quien es más proclive a sus intereses, no con quien firma.
Esa es la primera consecuencia operativa del desplazamiento: la pérdida de interlocución útil de la diplomacia española sobre los temas que el propio gobierno ha decidido pilotar desde la primera planta del complejo de Moncloa.
Reconstruir esto no es una nostalgia de los viejos tiempos. Es una condición técnica para que el sistema funcione.
El servicio exterior español —diplomáticos de carrera, embajadores, consejeros, agregados— acumula una experiencia, y un sentido de Estado más allá de la coyuntura política, que ningún equipo de asesores presidenciales puede sustituir.
Conoce a los actores, conoce los precedentes, conoce los expedientes abiertos, conoce los daños colaterales que el político de turno no ve porque no son su problema dentro de seis meses.
Devolver a Exteriores el pilotaje real —no el formal— es la primera reforma silenciosa que cualquier nuevo gobierno tendrá que ejecutar. Sin gestos. Sin alharacas. Pero con decisión.
Una política europea que sea creíble
El segundo frente es Bruselas. Y aquí conviene ser preciso. España no ha estado ausente de Europa: ha estado presente con voz propia y con iniciativas visibles —desde la excepción ibérica en el mercado eléctrico hasta el liderazgo en el reconocimiento del Estado palestino— que cualquier observador honesto debe valorar como movimientos legítimos.
El problema no es la visibilidad. Es la coherencia y la previsibilidad.
Un Estado miembro genera confianza europea cuando sus posiciones son previsibles. No idénticas a las del consenso comunitario, no necesariamente alineadas con Berlín o París, pero previsibles.
Cuando un canciller alemán o un presidente francés sabe que la postura española en el Consejo de tal mes responde a una lectura estable de los intereses españoles, puede negociar con Madrid.
Cuando la postura cambia entre un viernes y un lunes en función de un cálculo parlamentario interno, no se puede negociar. Se puede, todo lo más, gestionar el incidente.
La política europea coherente que España necesita no es una política mimética. Es una política con doctrina propia, defendible en sus términos, explicable a los socios y sostenida en el tiempo.
La diferencia entre tener doctrina y tener tácticas es la diferencia entre construir un perfil y acumular incidentes.
Hoy España es más conocida en Bruselas por sus incidentes que por su perfil. Esto no es irreversible, pero requiere algo que cuesta más decir que hacer: aceptar que la política exterior no se mide en el ciclo del informativo, sino en el ciclo de varios gobiernos.
Y conviene anticipar una incomodidad: la próxima legislatura europea va a ser muy distinta de las anteriores. Si las tendencias que apunté en su día se confirman —el eje populista que une la Casa Blanca, un eventual gobierno Farage en Londres y el avance del Rassemblement National hacia el Elíseo en 2027—, la Unión Europea va a quedar tensionada entre dos núcleos: el que quiere preservar el método comunitario y el que quiere instrumentalizar las instituciones desde dentro.
España tendrá que decidir, con frialdad, en cuál de esos dos núcleos quiere ser pieza clave. No habrá tercera opción.
Iberoamérica: el espacio que ya no es ajeno
El tercer frente es el más difícil, también el que ofrece más oportunidad. España albergará en Madrid, los días 4 y 5 de noviembre, la XXX Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, bajo Secretaría General de Andrés Allamand.
Coincide con el 35 aniversario de la primera cumbre, la de Guadalajara de 1991. Es una efeméride simbólica, pero el simbolismo importa poco si la cita no ofrece doctrina nueva. Y la cita llega, conviene decirlo sin atenuantes, con la doctrina vieja agotada.
La doctrina vieja era la de una España «puente» entre la Unión Europea y América Latina. Una metáfora útil hace treinta años, cuando el espacio iberoamericano era objeto de una competición amable entre Estados Unidos y Europa, y cuando España podía presentarse en Washington como traductora cualificada del sur y, en Buenos Aires o Bogotá, como puerta de entrada del Atlántico Norte, además de un ejemplo de economía competitiva, afán reformista y consenso institucional. Ese mundo se ha terminado. No por decreto, sino por hechos.
Los hechos son estos. China es ya el primer socio comercial de varios países sudamericanos —Brasil, Chile, Perú, Uruguay— y el segundo de América Latina en su conjunto, después de Estados Unidos, con Argentina oscilando entre ambos polos según el ciclo político y la coyuntura macroeconómica.
El comercio bilateral China-América Latina superó los 500.000 millones de dólares en 2024, según datos de la Administración General de Aduanas de China.
La inversión directa china en la región ha pasado de marginal a estructural en infraestructuras, energía, minería del litio y, cada vez más, en tecnología 5G y vehículos eléctricos.
Por su lado, la segunda Administración Trump ha hecho de América Latina —y muy particularmente de la cuenca del Caribe, de Venezuela y del corredor migratorio— un escenario explícito de proyección de poder, con un repertorio que va de los aranceles punitivos a los gestos militares de zona gris.
El espacio iberoamericano, en consecuencia, ya no es ajeno al pulso entre las dos grandes potencias, que además atizan interesadamente sus divisiones ideológicas.
Es uno de sus tableros. Y los Estados latinoamericanos lo saben: cada uno está adoptando, con mayor o menor disimulo, una estrategia de equilibrio entre ambos polos.
Brasil bajo Lula juega su propia mano de potencia media en BRICS+ sin romper con Washington. México opera como bisagra arancelaria de Norteamérica con China presente en cada eslabón de su cadena.
Argentina ha oscilado en pocos años de una posición a otra. Chile y Perú navegan entre el peso de sus exportaciones a China y la dependencia tecnológica y de defensa de Estados Unidos. Ninguno está cómodo. Todos miran a quien venga con propuesta concreta.
En ese cuadro, una España que se presente con el viejo lenguaje de la «hermandad iberoamericana», de las «raíces compartidas» y de la cumbre bienal con declaración final consensuada de mínimos, hará el ridículo.
No porque esos referentes sean falsos —no lo son—, sino porque ya no bastan. La pregunta que cada presidente latinoamericano se hace al sentarse en Madrid en noviembre va a ser muy concreta: «¿Qué me ofrece España que no me ofrezcan ni Pekín ni Washington?». Y la respuesta, hoy, no está clara.
Pero sí, hay una respuesta posible.
España puede ofrecer lo que ni el sistema chino ni la actual Administración estadounidense ofrecen: un marco jurídico previsible, basado en el Derecho continental compartido; una arquitectura institucional digital y financiera anclada en la regulación europea, no en el unilateralismo de las «big tech» ni en el de las plataformas estatales chinas; un acceso preferente al mercado interior europeo a través del acuerdo UE-Mercosur, hoy por fin en fase de aprobación; un capital humano de carrera con conocimiento técnico del Derecho UE; y una red empresarial española instalada en la región desde hace décadas, con todos sus errores pero con presencia real. Eso es una oferta. Lo que no es oferta es la nostalgia.
Volver al servicio exterior como cuerpo de Estado
Quiero cerrar con una observación de tipo institucional, porque sin ella todo lo anterior es retórica.
La política exterior se hace con un instrumento concreto: el servicio exterior del Estado. Embajadas, consulados, representaciones permanentes, agregadurías. Personas. Carreras. Memoria institucional acumulada.
Como reiteradamente ha denunciado la ADE, ese instrumento ha sufrido durante años el efecto combinado de tres factores: la politización de los nombramientos clave, la falta de medios para una proyección a la altura del tamaño económico real del país, y la sustitución de la lógica de carrera por la lógica de la cuota partidista en algunos puestos sensibles.
Reconstruir no es solo cuestión de presupuesto, aunque sin presupuesto no se reconstruye nada. Es cuestión de devolver a la carrera diplomática la autoridad funcional que le corresponde y a los puestos de embajador su carácter de servicio al Estado y no al gobierno de turno.
Y conviene aclarar lo que no estoy defendiendo, porque la tesis admite una caricatura fácil.
No abogo por una versión estrictamente funcionarial de Exteriores, ni por la idea de que la carrera diplomática sea un coto cerrado al que no deba entrar nadie de fuera.
Al contrario. En todos los cuerpos del Estado son saludables las avenidas de incorporación de perfiles externos que aporten verdadero valor añadido —académicos, expertos sectoriales, profesionales con experiencia internacional acreditada—, siempre que esa incorporación obedezca a lógicas de mérito y no a las muy conocidas mecánicas de la corruptela y el amiguismo.
Lo que sostengo es algo distinto: que la lógica funcionarial, basada en el mérito y la capacidad, debe ser el gran cauce duro —la columna vertebral— que aporta capacidad técnica, coherencia institucional y fiabilidad al sistema.
Y que es precisamente esa columna vertebral la que más ha sufrido en los últimos años, hasta el punto de que su reconstrucción no será cosa de un decreto ni de un gesto: pedirá rigor, seriedad y, sobre todo, tiempo.
Esto no significa apoliticismo angelical.
Cualquier gobierno tiene derecho a fijar la orientación. Significa, simplemente, que la línea entre la dirección política legítima y la colonización partidaria de un cuerpo profesional debe restablecerse.
Y aquí, una vez más, lo importante son los gestos pequeños: a quién se nombra, con qué criterio, qué peso real tiene la propuesta de la propia carrera, cómo se gestiona el regreso de los diplomáticos tras misiones complicadas.
De esos detalles, no de los grandes discursos, depende que el instrumento funcione cuando llegue la próxima crisis.
La advertencia y el horizonte
Nadie va a heredar una política exterior cómoda. Quien venga se encontrará una Unión Europea fracturada, un eje atlántico tensado, un Mediterráneo y un continente africano inestables, una América Latina disputada y un servicio exterior cansado y desmoralizado.
Y se encontrará, sobre todo, con la tentación más peligrosa de todas: la de creer que se puede gobernar la política exterior como se gobierna la política interna, con cálculos de día y golpes de efecto.
No se puede. La política exterior es lenta, acumulativa, ingrata. Sus aciertos se reconocen una década después. Sus errores se pagan en años. Y, sobre todo, tiene una memoria propia que ningún cambio electoral borra: cada socio recuerda con quién pudo contar y con quién no.
España estuvo en su sitio durante años. Después ha estado, con frecuencia, en su titular. Devolverla a su sitio es la tarea silenciosa que espera. Y silenciosa quiere decir, justamente, que solo se notará si funciona. Si los focos se encienden, es que se está haciendo mal otra vez.
