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Opinión | Posibles excesos en favor del Ejecutivo en el proyecto de ley de función pública
Columna de Opinión de Antonio Benítez Ostos, socio director de Administrativando Abogados.
21/7/2024 05:31
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Actualizado: 20/7/2024 20:35
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Según la nota de prensa del Consejo de Ministros celebrado el 16 de julio pasado, el Gobierno ha acordado remitir al Congreso de los Diputados el Proyecto de Ley de Función Pública de la Administración General del Estado.
Este proyecto responde a la necesidad de desarrollar mediante normas con rango de ley determinados preceptos básicos del Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del empleado público.
Hay que decir en primer lugar, que ya era hora de que se acometiera esta disposición, que estaba pendiente nada menos que desde mayo de 2007, en que entró en vigor el inicial Estatuto Básico del empleado público (EBEP).
De modo que algunas de las novedades más relevantes recogidas en el EBEP, como la dirección pública profesional, el nuevo sistema retributivo o la evaluación del desempeño, no están aún en vigor en el ámbito de la AGE, a pesar de la trascendencia que le concedió el legislador de 2007.
Según las noticias de prensa aparecidas sobre el Proyecto de Ley, una de las medidas más polémicas que recoge, entre otras muchas, es la habilitación al Gobierno para la extinción de Cuerpos y Escalas de funcionarios.
Esta misma medida se contemplaba en el anterior Proyecto de Ley de Función Pública presentado por el Gobierno en 2023 y que decayó al disolverse las Cortes Generales por la convocatoria de elecciones generales que tuvieron lugar ese año, por lo que es de suponer que se reitera en el nuevo Proyecto de Ley.
Así se indica en la reseña oficial: «se recuperan en el nuevo Proyecto de Ley aquellos elementos que decayeron en trámite parlamentario como consecuencia de las convocatorias electorales».
En este punto cabe mencionar que, el art. 75.2 EBEP, que ahora es objeto de desarrollo, establece que los cuerpos y escalas de funcionarios se crean, modifican y suprimen por ley de las Cortes Generales o de las asambleas legislativas de las comunidades autónomas. Esta norma emana directamente del art. 103.3 de la Constitución, como veremos posteriormente.
Frente a esta norma clara y precisa, la Disposición Adicional séptima del Proyecto de ley decaído y que ahora parece que se recoge en el nuevo Proyecto, se refiere a «Racionalización de cuerpos y escalas de la Administración del Estado», y en el apartado 5, segundo inciso, se establece:
Se autoriza al Gobierno a llevar a cabo, en el plazo de seis meses desde la entrada en vigor de esta ley, una sistematización de los cuerpos y escalas, atendiendo al principio de especialización, ordenándolos en subgrupos y pudiendo crear, modificar o suprimir los existentes.
Parecen no recordar que un precepto idéntico fue declarado inconstitucional
Los redactores de este Proyecto de Ley parecen no recordar que un precepto con idéntico título y similar regulación (art. 27 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas urgentes de reforma de la función pública) fue declarado inconstitucional en sus apartados 3 y 4 por la importantísima Sentencia STC 99/1987, de 11 de junio de 1987, cuyos razonamientos en la materia expuesta condenso a continuación en apretada síntesis:
En primer lugar, se proclama que el art. 103.3 de la Constitución establece una reserva para la regulación por Ley de diversos ámbitos de la Función Pública, entre los que se cuenta el «Estatuto de los funcionarios públicos».
En este ámbito, por lo tanto, habrá de ser sólo la Ley la fuente introductora de las normas reclamadas por la Constitución, con la consecuencia de que la potestad reglamentaria no podrá desplegarse aquí innovando o sustituyendo a la disciplina legislativa, no siéndole tampoco posible al legislador disponer de la reserva misma a través de remisiones incondicionadas o carentes de límites ciertos y estrictos, pues ello entrañaría un desapoderamiento del Parlamento en favor de la potestad reglamentaria que sería contrario a la norma constitucional creadora de la reserva.
Destacamos a continuación que, según el TC, el régimen estatutario de la función pública, por emplear la expresión que figura en el art. 149.1.18 de la misma Norma fundamental, es, desde luego, un ámbito cuyos contornos no pueden definirse en abstracto y a priori. Pero en el que ha de entenderse comprendida, en principio, la normación relativa a la adquisición y pérdida de la condición de funcionario, a las condiciones de promoción en la carrera administrativa y a las situaciones que en ésta puedan darse, a los derechos y deberes y responsabilidad de los funcionarios y a su régimen disciplinario.
Así como a la creación e integración, en su caso, de Cuerpos y Escalas funcionariales y al modo de provisión de puestos de trabajo al servicio de las Administraciones Públicas.
Las normas que disciplinen estos ámbitos serán, en el concepto constitucional, ordenadoras del Estatuto de los funcionarios públicos, pues todas ellas interesarán directamente a las relaciones entre éstos y las Administraciones a las que sirven, configurando de este modo el régimen jurídico en el que pueda nacer y desenvolverse la condición de funcionario y ordenando su posición propia en el seno de la Administración.
Esta normación, en virtud de la reserva constitucional a la que se viene haciendo referencia, habrá de ser dispuesta por el legislador en términos tales que sea reconocible en la Ley misma una determinación material suficiente de los ámbitos así incluidos en el Estatuto funcionarial, descartándose, de este modo, todo apoderamiento explícito o implícito a la potestad reglamentaria para sustituir a la norma de Ley en la labor que la Constitución le encomienda.
Tribunal Constitucional
A continuación, la STC aborda en concreto el art. 27 de la Ley 30/84, que como he indicado se refiere a la «racionalización de la estructura de Cuerpos y Escalas» y habilita al Gobierno para unificar y declarar a extinguir Cuerpos y Escalas (apartados 3 y 4).
Para el TC, se contiene en ellos una amplísima e indeterminada habilitación al Gobierno para unificar, y para declarar a extinguir, Cuerpos y Escalas que no se compadece con la reserva de Ley establecida por el art. 103.3 de la Constitución.
Medidas de esta intensidad, como la unificación y extinción sobre Cuerpos y Escalas, requieren, para su posible adopción por el Gobierno, de una predeterminación legislativa suficiente por medio de la cual se evite que resida en el Gobierno mismo, sin límites o con límites imprecisos, una potestad incondicionada para alterar la estructura en Cuerpos y Escalas de la Administración Pública.
Esto es así porque las medidas de unificación y de extinción aquí contempladas afectan, sin duda, al régimen estatutario de los funcionarios integrados en los Cuerpos y Escalas que se unifican o que se declaran a extinguir, con la consecuencia de que la Ley no podrá remitir íntegramente al Gobierno, o sin límites materiales bastantes, la definición de las circunstancias y condiciones que puedan justificar la adopción de estas decisiones.
Considera así el órgano constitucional, que esa previa delimitación legislativa está ausente en el art. 27 de la Ley 30/84 pues, aunque en el apartado 3 se indiquen, para la unificación de Cuerpos y Escalas, unos ciertos criterios (la asignación de funciones «sustancialmente coincidentes en su contenido profesional y en su nivel técnico» y las «ventajas para la gestión de los servicios» que de la unificación se deriven), los mismos resultan insuficientes con claridad, para condicionar efectivamente el ejercicio de la potestad reglamentaria, impidiendo, en la misma medida, el necesario control jurisdiccional.
Añade el TC, que la misma quiebra de la reserva de Ley se ha verificado en el apartado 4 del precepto, en el que la autorización al Gobierno para declarar a extinguir determinados Cuerpos o Escalas se acompaña del enunciado de una circunstancia habilitante («cuando lo exija el proceso general de racionalización») que, como es evidente, ningún límite jurídicamente cierto impone a la potestad reglamentaria.
Estas medidas inciden, sin sombra de duda, en el régimen estatutario de los funcionarios públicos, no pudiendo ser adoptadas por el Gobierno sino sobre la base de una regulación legal sustantiva que el legislador, contrariando a la Constitución, renunció aquí a disponer.
Por ello declaró la disconformidad con el art. 103. 3 de la Constitución de los apartados 3 y 4 del art. 27 de la Ley, preceptos que fueron anulados.
Esta sentencia, que declaró nulos por tacha de inconstitucionalidad varios artículos de la meritada Ley 30/1984, obligó al poder legislativo a modificar la misma mediante la Ley 23/1988, que ya no recoge en la nueva redacción del art. 27 esa habilitación al Gobierno para la extinción de Cuerpos y Escalas de funcionarios.
Las consideraciones del TC sobre un precepto similar al que es objeto ahora de aprobación, estimo que deberían ser tenidas en cuenta por el legislador cuando se debata esta norma concreta del Proyecto de Ley de Función Pública.
En cuanto la misma supone un desapoderamiento del propio Parlamento en favor de la potestad reglamentaria, de modo que se valore si esta habilitación extraordinaria al Gobierno para la extinción de Cuerpos y escalas, aunque sea temporal, supone una afectación en el régimen estatutario de los funcionarios públicos que soslaya el rango normativo exigido para esas medidas.
En mi opinión, siempre humilde, la norma prevista en el Proyecto de Ley es injustificada y exorbitante, porque esa deslegalización o remisión incondicionada a la potestad reglamentaria adolece de los límites ciertos y estrictos y de las circunstancias habilitantes que exige la jurisprudencia constitucional.
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