La denominada “ley de nietos”, que no es sino una previsión normativa incorporada en la Disposición Adicional Octava de la Ley 20/2022, de 19 de octubre, de Memoria Democrática, ha generado una enconada controversia jurídica, todavía no resuelta, en orden a la posibilidad del ejercicio del derecho de voto por parte de los nacionalizados al amparo de su interpretación realizada por la Instrucción de la DGSJYFP de 25 de octubre de 2022.
El reciente Auto de la Sala Tercera del TS, de 10 de septiembre de 2026, por el que se acuerda suspender cautelarmente la inscripción en el Censo Electoral de Residentes Ausentes (CERA) de una parte de los nacionalizados al amparo de dicha norma, ha acentuado la polémica ya existente.
La previsión legal no reemplaza ninguno de los mecanismos de obtención de la nacionalidad española recogidos en la legislación civil, sino que constituye un supuesto extraordinario de acceso a la misma próximo a la adquisición por opción, aunque con una fundamentación propia basada en la reparación histórica y no exclusivamente en criterios de índole familiar.
Su ámbito aplicativo incluye a los descendientes de españoles que padecieron el exilio o perdieron su nacionalidad por motivos históricos y políticos, constituyendo una ampliación excepcional del concepto de transmisión intergeneracional de la nacionalidad, que viene a flexibilizar los requisitos tradicionales cuando concurren determinadas circunstancias históricas.
Nos hallamos ante uno de los supuestos más singulares de adquisición de la nacionalidad española por razón de origen familiar e histórico, toda vez que su finalidad no responde únicamente a criterios tradicionales de transmisión de la nacionalidad, sino también a una política pública de desagravio histórico respecto de quienes perdieron o no pudieron transmitir la nacionalidad española como consecuencia del exilio derivado de la Guerra Civil y el régimen político posterior.
La regulación ha suscitado también una intensa polémica política por su posible repercusión sobre el censo electoral y autorizados sectores de opinión han expresado su recelo ante la posibilidad de que el notable incremento de nuevos ciudadanos españoles residentes en el extranjero pueda traducirse también en un forzado aumento del electorado, llegando a señalar al Gobierno por perseguir una finalidad de ingeniería electoral o pretender ampliar el censo en su propio beneficio.
En mi opinión el debate jurídico se centra en la magnitud de los criterios de aplicación de la norma pautados por la Instrucción de 25 de octubre, así como en sus efectos sobre el CERA.
Reflexión sobre el alcance de la instrucción
La situación impone una reflexión sobre el alcance de la previsión legal y, señaladamente, de su posterior ampliación consumada por una disposición de rango inferior.
Y es que la aplicación de D.A 8ª de la Ley 20/2022, ha puesto de manifiesto una cuestión de extraordinaria relevancia para el Estado de Derecho: hasta dónde puede llegar la Administración cuando interpreta una norma que reconoce derechos de acceso a la nacionalidad española.
La controversia no se limita a una discrepancia técnica sobre el modo de tramitar las solicitudes. Afecta al alcance mismo del derecho reconocido por el legislador y a la posibilidad de que una instrucción administrativa amplíe, por vía interpretativa, el ámbito subjetivo de una disposición legal.
La Instrucción de 25 de octubre de 2022 constituye, desde esta perspectiva, el centro de una crítica que debe examinarse con rigor: si su interpretación ha desbordado el supuesto legal establecido por la Ley 20/2022, como se constata de la comparación de su contenido con el de la D.A 8ª de la que trae causa, resulta palmario que nos hallamos ante un problema de legalidad que no puede quedar encubierto bajo la apariencia de una simple directriz administrativa.
Por otra parte, la constatada existencia de una Instrucción anterior (o quizá, más bien, de una versión anterior de la Instrucción), datada el 20 de octubre de 2022, que aparece firmada por la entonces Directora de SJYFP pero que no llegó a publicarse en el BOE, y que sí resultaba ajustada al tenor y al ámbito de la de D.A 8ª de la Ley 20/2022, añade un elemento de particular relevancia a la situación.
Y es que la comparación entre ambos textos permite reconstruir el proceso mediante el cual se pasó de una interpretación estrictamente vinculada a la ley a otra de mayor alcance. La cuestión exige, no obstante, diferenciar la constatación del contenido de los documentos cotejados de las conclusiones sobre su legalidad.
Para ello resulta suficiente revisar lo establecido por la norma legal, y lo añadido por la Instrucción efectivamente publicada para, finalmente, concluir por qué esa ampliación no puede justificarse como una mera operación interpretativa.
La cuestión merece un examen riguroso porque afecta a varios principios esenciales del Estado de Derecho: la sujeción de la Administración a la ley, la reserva de ley en materia de nacionalidad, la seguridad jurídica y la delimitación de la base del cuerpo electoral.
También exige distinguir entre una ampliación de los supuestos de acceso a la nacionalidad que el legislador ha querido establecer y una extensión que pudiera carecer de cobertura legal suficiente.
La ley frente a la instrucción: un matiz diferencial de jerarquía normativa que no es menor
Resulta de interés destacar que la Disposición Adicional Octava de la Ley 20/2022 no nació como una habilitación genérica para ampliar discrecionalmente el acceso a la nacionalidad española. Su objeto consistía en establecer determinados supuestos de opción vinculados a la condición de descendiente de españoles y, en los casos previstos por la ley, a las consecuencias del exilio.
El punto decisivo de la controversia se localiza en la circunstancia, impuesta por el principio de jerarquía normativa (artículos 9.3 CE y 1.2 CC), de que la ley no puede ser interpretada como si su texto careciera de límites.
La Administración está obligada a aplicar las normas siempre de conformidad con el alcance y sentido jurídico de las mismas, pero no puede transformar una previsión legal concreta en una autorización para reconocer derechos a personas que no se encuentran comprendidas en el supuesto normativo.
En este caso, la crítica se dirige a la interpretación que acoge la Instrucción de la DGSJYFP de 25 de octubre de 2022, que viene a desbordar el ámbito de la D.A 8ª al ampliar los supuestos de acceso a la nacionalidad de tal manera que su extensión aplicativa no encuentra respaldo en el tenor legal.
«Una instrucción administrativa no puede, por su propia autoridad, sustituir al legislador ni crear un derecho a la nacionalidad española que la ley no reconoce».
La cuestión no consiste en negar apriorísticamente que el legislador pudiera haber querido reconocer un derecho amplio a los descendientes de españoles. Pero si ésa hubiera sido su voluntad, bien podía haberla expresado mediante una redacción inequívoca del texto legal.
Lo que se discute es que esa ampliación se haya producido por medio de una instrucción administrativa, sin la correspondiente intervención legislativa, pues la regulación de la nacionalidad española es materia sometida al principio de reserva de ley (artículo 11.1 CE), lo que significa que su adquisición, conservación y pérdida únicamente puede regularse mediante normas con rango de ley formal (cfr.artículos 17 a 26 CC que concentran el régimen legal básico sobre cómo se adquiere el estatus de español -origen, residencia, opción, carta de naturaleza-, así como las causas de su pérdida o recuperación), quedando incluso reservada al Estado la competencia exclusiva sobre esta materia, impidiendo que las Comunidades Autónomas regulen la nacionalidad (artículo 149.1.2ª CE).
Desde la anterior consideración resulta que los reglamentos del Gobierno (como los Reales Decretos) o las instrucciones administrativas tienen una función meramente procedimental o de desarrollo y en ningún caso pueden crear ni modificar requisitos sustantivos para obtener o perder la nacionalidad, de tal manera que el Tribunal Supremo procederá a anular de forma rigurosa aquellos preceptos reglamentarios o administrativos que añaden condiciones no previstas expresamente en la ley, por exceder la potestad reglamentaria (control judicial “ultra vires”).
El legislador puede ampliar la ley; la Administración no puede atribuirse una potestad equivalente mediante una interpretación que altere sus elementos esenciales.
Así, la primera exigencia de un análisis jurídico serio es separar el contenido de la D.A.8ª de la Ley 20/2022 de las reglas interpretativas dictadas posteriormente por la Administración.
La controversia
La ley reconoció el derecho de opción a la nacionalidad española, entre otros supuestos, a los nacidos fuera de España de padre o madre, abuelo o abuela que originariamente hubieran sido españoles y que, como consecuencia de haber sufrido exilio por razones políticas, ideológicas, de creencia o de orientación e identidad sexual, hubieran perdido o renunciado a la nacionalidad española.
La redacción legal vincula, por tanto, el supuesto de hecho a una circunstancia específica: el exilio y su relación causal con la pérdida o renuncia de la nacionalidad.
La controversia surge de la comprobación de la circunstancia de que la Administración, a través de su Instrucción, concibe el supuesto legal de una manera más amplia, entendiendo que determinados descendientes de españoles de origen podían acogerse al derecho de opción sin necesidad de acreditar individualmente las circunstancias de exilio en los términos que, según esta crítica, exigiría la ley.
Y es aquí que emerge el núcleo de la discusión: ¿se está interpretando una disposición legal para hacerla operativa o más bien se está modificando su ámbito subjetivo mediante una instrucción administrativa?
La diferencia no es meramente terminológica. Una interpretación puede concretar conceptos jurídicos indeterminados, ordenar la práctica registral y resolver dificultades probatorias. Pero una instrucción administrativa no puede, por su propia autoridad, sustituir al legislador ni crear un derecho a la nacionalidad española que la ley no reconoce.
La cuestión adquiere una dimensión jurídica más intensa cuando se examina el propio texto de la Instrucción de 25 de octubre de 2022.
En su apartado relativo al primer párrafo de la Disposición Adicional Octava, la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública afirma que ese párrafo recoge dos supuestos distintos de opción: por una parte, el de los nacidos fuera de España de padres o abuelos originariamente españoles; por otra, el de quienes descienden de personas que perdieron o renunciaron a la nacionalidad como consecuencia del exilio.
La Instrucción presenta esta interpretación como más acorde con la verdadera voluntad del legislador y con el espíritu de la ley. Esta formulación constituye el núcleo de la objeción crítica.
No estamos únicamente ante una norma de procedimiento destinada a explicar qué documentos deben aportar los interesados, sino que la Instrucción adopta una determinada construcción del ámbito material de la disposición legal y la utiliza para identificar quiénes pueden ejercer el derecho de opción.
Desde la óptica del principio de legalidad, la pregunta es si esa construcción puede deducirse razonablemente del texto de la ley o si, por el contrario, incorpora un supuesto autónomo de acceso a la nacionalidad que el legislador no formuló expresamente; la revisión del tenor de la Instrucción en contraste con la norma evidencia este segundo criterio.
De lo expuesto cabe señalar que la eventual ilegalidad no se derivaría simplemente de que la Instrucción sea expansiva, sino de que la expansión aplicada carezca de fundamento jurídico suficiente y exceda las competencias de la autoridad que la dictó.
La Instrucción de 20 de octubre: el antecedente que demanda una explicación
La sospecha de una extralimitación interpretativa en la Instrucción de 25 de octubre de 2022 adquiere especial relevancia a la luz de la existencia de una Instrucción anterior, de fecha 20 de octubre de 2022, que, según consta, no llegó a ser objeto de publicación.
La trascendencia de este documento previo no reside únicamente en su carácter cronológico previo, sino en que su contenido sí se habría ajustado a la previsión normativa establecida en la Disposición Adicional Octava de la Ley 20/2022.
Este dato introduce un elemento de contraste particularmente significativo entre ambas versiones de la Instrucción y obliga a preguntarse por las razones que determinaron la sustitución de la primera por la finalmente aprobada y publicada el 25 de octubre.
En efecto, si la Instrucción de 20 de octubre de 2022 constituía una interpretación coherente con el tenor y finalidad de la Disposición Adicional Octava de la Ley 20/2022, la posterior modificación por la de 25 de octubre se erige en motivo de suspicacia.
La existencia de dos textos administrativos sucesivos, separados por apenas cinco días, resulta jurídicamente significativa. Si el primer texto interpretaba la Disposición Adicional Octava de la Ley 20/2022 en términos acordes con su tenor literal y con el alcance que objetivamente se desprendía de la norma, y el segundo modificó ese criterio ampliando sus efectos, no estaríamos simplemente ante una aclaración técnica o una precisión de carácter secundario.
Se plantearía, al menos indiciariamente, la cuestión de si la segunda Instrucción se limitó realmente a interpretar la ley o si, bajo la apariencia de una actividad interpretativa, terminó introduciendo una regulación material que correspondía al legislador, conclusión que se defiende en estas páginas.
La circunstancia de que la Instrucción de 20 de octubre no llegara a publicarse añade un elemento particularmente relevante al análisis. No permite, por sí sola, afirmar que existiera una voluntad deliberada de alterar el sentido de la norma, pues para alcanzar tal conclusión sería necesario conocer las razones concretas que determinaron su sustitución.
Sin embargo, sí constituye un dato objetivo que debe ser valorado al examinar la génesis de la Instrucción de 25 de octubre y, especialmente, la justificación de las diferencias existentes entre ambos textos.
La ausencia de explicación pública sobre las razones del cambio de criterio resulta especialmente llamativa cuando el texto finalmente publicado se aparta de la interpretación contenida en el documento inmediatamente anterior.
Desde esta perspectiva, la existencia de la Instrucción de 20 de octubre permite plantear una cuestión que trasciende la mera discrepancia interpretativa: si inicialmente se había adoptado una interpretación compatible con la Disposición Adicional Octava de la Ley 20/2022, ¿qué razón jurídica justificó su sustitución, en apenas cinco días, por otra interpretación y cuál era la habilitación normativa concreta para introducir el nuevo alcance?
La respuesta resulta esencial porque, como ya he indicado, una instrucción administrativa carece de virtualidad jurídica para modificar, ampliar o restringir el contenido de una norma con rango legal. Su función debe quedar circunscrita a facilitar su aplicación, concretar aspectos técnicos o establecer criterios internos de actuación dentro de los límites establecidos por la propia ley.
En suma, la constatación de la existencia de una Instrucción de la DGSJYFP, de 20 de octubre de 2022, firmada pero no publicada, adquiere una importancia singular en este debate. Si, como consta acreditado de la revisión del documento original, esa Instrucción resultaba ajustada al tenor y al ámbito de la D.A 8ª de la Ley 20/2022, mientras que la de 25 de octubre introdujo una interpretación más expansiva, la comparación entre ambas nos ofrece un elemento objetivo para analizar la evolución del criterio administrativo.
No se trata únicamente de debatir sobre el alcance abstracto de la ley. El análisis comparativo de ambos documentos, revelador de las modificaciones concretas incorporadas por la Instrucción de 25 de octubre, inevitablemente conduce a plantearse por qué se sustituyó un criterio por otro y, muy señaladamente, cuál fue la justificación jurídica del cambio.
Una Administración sometida al principio de legalidad debe poder explicar las razones de sus decisiones, especialmente cuando estas afectan a la determinación de quién puede adquirir la nacionalidad española.
Ciertamente, la existencia de un texto anterior más restrictivo no demuestra automáticamente que el posterior sea ilegal, pero sí que resulta relevante para valorar si se produjo una ampliación consciente del ámbito de aplicación de la ley y si dicha ampliación estaba jurídicamente justificada. Pero está cuestión no ha sido aclarada por quien pudo y, sin duda, debió hacerlo.
En este punto, la transparencia no es una cuestión accesoria. Es una condición para que la ciudadanía pueda conocer cómo se interpretó la voluntad del legislador y por qué se adoptó una determinada decisión administrativa que vino a distorsionarla.
¿Interpretación jurídica o modificación encubierta de la ley?
El Derecho Administrativo reconoce a la Administración una función interpretativa indispensable para aplicar las normas. Ninguna ley puede prever de antemano todas las situaciones que surgirán en su ejecución, y los órganos administrativos deben resolver dudas, concretar procedimientos y valorar las circunstancias de los solicitantes.
Pero esa función tiene límites.
Cuando la interpretación incide directamente en los elementos que definen quién puede ejercer un derecho, la Administración no puede limitarse a invocar genéricamente el espíritu de la ley o la voluntad presumida del legislador.
Debe demostrar que su criterio es compatible con el texto aprobado por las Cortes Generales, pues si bien la apelación al espíritu de la norma puede servir para resolver una ambigüedad real, en modo alguno puede utilizarse para desplazar una exigencia legal inequívoca ni para crear un supuesto de acceso que la ley no contempla.
Este es el reproche central que cabe formular a la Instrucción de 25 de octubre de 2022: si la Disposición Adicional Octava de la Ley 20/2022 exigía la concurrencia de determinados elementos para el ejercicio del derecho de opción, la Administración no debió en ningún caso prescindir de ellos mediante una construcción interpretativa que, en la práctica, vino a ampliar la categoría de beneficiarios.
En todo caso, la diferencia entre desarrollar la ley y modificarla no depende del “nomen” otorgado al acto administrativo vehicular, sino de sus efectos jurídicos reales, y en el caso sometido a nuestro análisis la variación resulta palmaria.
La cuestión del censo electoral: una consecuencia que no debe ocultar el problema jurídico
Aunque es sabido que la nacionalidad no siempre aparece vinculada al ejercicio del derecho de voto, el acceso a la nacionalidad española también puede producir consecuencias en el ámbito electoral.
Las personas que adquieren la nacionalidad y reúnen los requisitos legales necesarios pueden ejercer los derechos de participación política que correspondan, incluida la inscripción en el censo electoral cuando proceda a los efectos del ejercicio del derecho de sufragio activo.
Por eso, cualquier ampliación irregular del número de personas que acceden a la nacionalidad puede tener consecuencias institucionales de relevancia.
Sin embargo, es necesario formular esta cuestión con la precisión y la prudencia necesarias para no incurrir en conclusiones demagógicas, al menos hasta que las consecuencias ejecutivas del Auto del TS nos muestren evidencias que permitan deducir una espuria intencionalidad en la variación expansiva del ámbito aplicativo de la norma legalmente previsto.
La eventual ilegalidad de la ampliación del ámbito de la ley y la demostración de una finalidad deliberada de alterar el censo electoral son problemas relacionados, pero distintos: el primero se examina mediante la valoración de la legalidad de la Instrucción, basada en su compatibilidad con la ley, la competencia del órgano que la dicta y los límites de la potestad interpretativa; el segundo exige evidencias adicionales sobre la finalidad y propósito de la actuación administrativa y respecto de ésta todavía no concurren elementos concluyentes sino meros indicios que, no obstante, parecen apuntar a ello.
De tal manera que no basta con constatar que la aplicación de la Instrucción permitió la nacionalización de un número mucho más amplio de personas. Se hace necesario acreditar, mediante documentos o hechos verificables, que existió una actuación dirigida a conseguir una alteración ilícita del cuerpo electoral.
«Resulta obvio que, si el legislador hubiera querido ampliar el derecho de opción a categorías adicionales de descendientes, podría haberlo hecho expresamente en la propia ley».
En suma, una instrucción administrativa puede ser contraria a la ley, aunque no se acredite que sus autores persiguieran una finalidad electoral fraudulenta. Y una investigación sobre sus consecuencias electorales puede ser legítima sin que se dé por demostrada una intención ilícita. En todo caso, la defensa de la legalidad exige examinar ambos aspectos sin confundirlos.
No obstante, la moderación en la distinción no debilita la crítica. Más bien, al contrario, permite centrarla en el terreno de lo jurídicamente demostrable: la posible extralimitación administrativa.
Con todo, la sospecha de una intencionalidad en la alteración de la base censal electoral resulta reforzada si se considera también la arbitrariedad en la concreción de las adscripciones a concretas circunscripciones electorales por parte de los potenciales votantes, aspecto éste último tampoco satisfactoriamente aclarado por parte de quién debe proceder a su justificación.
La memoria democrática no exime del cumplimiento de la ley
La finalidad reparadora de la Ley de Memoria Democrática merece consideración. El reconocimiento de las consecuencias del exilio y la posibilidad de recuperar vínculos jurídicos con España forman parte de una política legislativa que debe ser examinada en sus propios términos. Pero la legitimidad de esa finalidad no elimina los límites jurídicos de su aplicación.
El reconocimiento de los derechos debe efectuarse conforme a la ley que los establece. No resulta jurídicamente aceptable justificar una ampliación administrativa únicamente porque responde a un objetivo político o histórico que pueda considerarse deseable. La Administración no puede sustituir el juicio del legislador sobre el ámbito subjetivo de una norma.
La reparación histórica y el principio de legalidad no son objetivos incompatibles. Una política de reparación sólida requiere precisamente reglas claras, procedimientos transparentes y una aplicación que respete las condiciones legalmente establecidas.
Desde esta consideración, resulta obvio que, si el legislador hubiera querido ampliar el derecho de opción a categorías adicionales de descendientes, podría haberlo hecho expresamente en la propia ley. Cuando se opta por una interpretación administrativa extensiva, el deber de justificarla jurídicamente se vuelve más exigente, no menos.
Conclusión: una ampliación de derechos no puede realizarse al margen del legislador y una aproximación a la cuestión de la oportunidad política de la ley
La controversia sobre la aplicación de la Disposición Adicional Octava de la Ley 20/2022 plantea un problema de principio: la Administración no puede convertir una facultad interpretativa en una potestad legislativa.
La crítica a la Instrucción de 25 de octubre de 2022 debe partir de una comparación rigurosa entre el texto legal y los criterios administrativos que se adoptaron para aplicarlo.
Por ello, acreditado que la Instrucción amplió el ámbito subjetivo de la ley más allá de lo que ésta permitía, inevitablemente nos hallamos ante una cuestión de legalidad que exige una respuesta institucional y jurídica proporcionada.
Pero es que, además, la existencia de una Instrucción anterior, de 20 de octubre de 2022, firmada pero que no llegó a publicarse, puede resultar particularmente significativa habida cuenta de que documentalmente resulta acreditado que su contenido se ajustaba al tenor de la D.A.8ª y que la Instrucción posterior de 25 de octubre introdujo una ampliación sustancial.
Sin duda, esta secuencia justifica la exigencia de explicaciones sobre el cambio de criterio, sus fundamentos y su compatibilidad con la ley.
En definitiva, no corresponde a la Administración decidir por sí misma hasta dónde puede extenderse un derecho de nacionalidad -ni sus consecuencias legales- cuando los requisitos esenciales han sido establecidos por el legislador.
La cuestión merece una revisión jurídica seria, transparente y completa, no porque el reconocimiento de los derechos vinculados a la memoria democrática carezca de legitimidad, sino porque ni siquiera una finalidad legítima puede justificar que la aplicación de la ley se aparte de sus límites sin la concurrencia de una base normativa suficiente.
Existe, además, una dimensión constitucional relacionada con el principio democrático. La Constitución reconoce el sufragio universal y exige que la participación política se articule mediante procedimientos que garanticen la igualdad de los ciudadanos.
No obstante, la igualdad del sufragio no significa que el legislador tenga prohibido modificar el número de ciudadanos con derecho a voto. La ciudadanía política es consecuencia, entre otras circunstancias, de la nacionalidad. Por ello, toda ampliación legítima de la nacionalidad comporta necesariamente una ampliación del universo electoral.
La cuestión problemática surgiría si el legislador estableciera criterios de acceso a la nacionalidad que, sin una justificación suficiente, favoreciesen deliberadamente la incorporación de determinados grupos al electorado y excluyeran a otros grupos situados en una situación comparable.
En ese caso, la discusión podría reconducirse nuevamente al principio de igualdad del artículo 14 CE y a la interdicción de la arbitrariedad del artículo 9.3 CE. La cuestión no sería, por tanto, si los nuevos ciudadanos deben votar -una vez adquirida legítimamente la nacionalidad, su derecho de sufragio deriva del ordenamiento-, sino si la configuración del propio acceso a la ciudadanía se realizó mediante criterios constitucionalmente justificables.
Y, llegados a este punto, también emerge la cuestión de la oportunidad política de la ley. Incluso aunque no pudiera demostrarse una finalidad electoral espuria, queda abierta una crítica distinta: la oportunidad política de utilizar la nacionalidad como instrumento de reparación histórica.
Puede sostenerse que la reparación de las injusticias derivadas del exilio y de la legislación histórica debería alcanzar a quienes sufrieron directamente esas consecuencias y a sus descendientes en condiciones objetivamente relacionadas con ellas.
Desde esta perspectiva, cuanto mayor sea la distancia generacional respecto del hecho histórico reparado, más necesario resulta justificar por qué la transmisión de la nacionalidad continúa siendo el instrumento adecuado para materializar dicha reparación. No se trata de negar el vínculo cultural o familiar de los descendientes con España.
Se trata de plantear si la nacionalidad -que no es únicamente una categoría histórica o cultural, sino también una condición jurídica que lleva aparejados derechos políticos- constituye el mecanismo proporcional para alcanzar la finalidad perseguida.
Esta crítica adquiere especial relevancia cuando se compara la nacionalidad con otras posibles formas de afirmación de la memoria histórica: reconocimiento honorífico, derechos culturales, medidas educativas, programas de conservación de archivos y patrimonio, reconocimiento de las víctimas o políticas específicas dirigidas a las comunidades de españoles en el exterior En otras palabras, puede plantearse si la reparación histórica exigía necesariamente convertir a determinados descendientes en ciudadanos con plenos derechos políticos.
La tesis más prudente, por tanto, no sería afirmar que la “ley de nietos” es inconstitucional porque amplía el censo electoral, sino formular una cuestión mucho más precisa: si el legislador puede ampliar el acceso a la nacionalidad mediante criterios cuya justificación histórica resulte insuficiente cuando, al mismo tiempo, conoce que dicha ampliación modifica de forma sustancial el cuerpo electoral y puede afectar al equilibrio político de futuras elecciones.
La respuesta dependerá de la existencia de una conexión suficientemente objetiva entre los criterios de adquisición de la nacionalidad y la finalidad reparadora de la ley.
Cuanto más débil sea esa conexión y cuanto más evidente sea la incidencia electoral perseguida o buscada, mayor será la dificultad para justificar constitucionalmente la diferenciación.
En definitiva, en este ámbito la verdadera cuestión jurídica no reside en que la llamada “ley de nietos” tenga consecuencias electorales -algo inevitable cuando se modifica la ciudadanía-, sino en si esas consecuencias constituyen un efecto legítimo y accesorio de una política de reparación histórica o si, por el contrario, pudieron suponer uno de los motivos determinantes de una ampliación selectiva de la ciudadanía.
La primera posibilidad pertenece al ámbito ordinario de la decisión política; la segunda, si pudiera probarse, abriría un problema constitucional de mucha mayor profundidad.
