«Salus populi suprema lex esto.» (Sea la salvación del pueblo la ley suprema) — Cicerón, De legibus, III, 3, 8.
Tres escenas de las últimas dos semanas. La primera, en Vilna, el 26 de agosto: el presidente del Consejo Europeo, António Costa, junto al presidente lituano, califica de «totalmente inaceptable» la instrumentalización de la migración «dondequiera que ocurra en las fronteras exteriores de la Unión, ya sea en Ceuta o en la región báltica».
No nombró a Marruecos; no le hacía falta.
La segunda, en Helsinki, el 3 de septiembre: el Gobierno finlandés propone prorrogar hasta finales de 2028 la ley que permite a su Guardia de Fronteras, previa decisión del Ejecutivo y en zonas delimitadas, no admitir solicitudes de asilo y devolver a Rusia a quienes lleguen empujados desde Moscú.
La tercera, en Madrid: el principal partido de la oposición, que tiene registradas dos proposiciones de ley para cerrar el agujero —una en cada Cámara—, registra para el Pleno del Congreso, poco más de cinco semanas después de que más de 70.000 personas entraran en Ceuta en dos días, una proposición no de ley.
No de ley. Retengan el adverbio, porque esta columna va de él.
Desde el 30 de julio se ha repetido en tertulias y despachos un diagnóstico cómodo: que España no puede devolver en caliente porque Estrasburgo no la deja; que las manos del Estado están atadas por un Convenio de 1950 y por un tribunal que, como escribieron nueve jefes de Estado y de Gobierno en mayo de 2025 a propósito de la expulsión de delincuentes extranjeros, protege a las personas equivocadas.
Es un diagnóstico falso, y conviene desmontarlo con cuidado, porque mientras dure sirve de coartada a todos.
El obstáculo inmediato para aplicar a los nadadores el régimen especial de rechazo en frontera está en la redacción del BOE, no en ninguna sentencia de Estrasburgo.
Estrasburgo, y el resto del Derecho internacional, siguen determinando cómo puede ejecutarse cualquier rechazo o devolución; pero no explican por qué quedó fuera el acceso por mar cuando no se supera ningún elemento de contención.
Eso lo explica una disposición adicional que escribió el legislador español en 2015 mirando a una valla, que nadie ha reescrito en once años y que el Tribunal Supremo se limitó a leer en voz alta el pasado junio.
La coartada de Estrasburgo
Empecemos por lo que el Convenio permite, que es más de lo que se dice. El 13 de febrero de 2020, la Gran Sala del Tribunal de Estrasburgo resolvió el asunto N.D. y N.T. contra España: dos hombres que en 2014 habían asaltado en grupo la valla de Melilla y habían sido devueltos a Marruecos sin procedimiento alguno.
La Sala inferior había condenado a España; la Gran Sala declaró que no hubo violación de la prohibición de expulsiones colectivas, porque existían vías legales de entrada efectivas, los demandantes carecían de razones convincentes para no usarlas y optaron por entrar en grupo, por un lugar no autorizado y empleando la fuerza.
No es una autorización general de devoluciones colectivas: es algo más útil, la doctrina de que la conducta del propio interesado y la existencia de vías legales cuentan al medir qué garantías le son debidas.
Meses después, el Tribunal Constitucional (STC 172/2020, reiterada en la 13/2021) declaró conforme a la Constitución el rechazo en frontera siempre que se interprete con tres condiciones: «aplicación a las entradas individualizadas», pleno control judicial y cumplimiento de las obligaciones internacionales, incluida la protección de menores y personas vulnerables y la existencia de vías efectivas para pedir asilo. Ni Estrasburgo ni el Constitucional derogaron nada: acotaron y avalaron.
El marco europeo ha ido más lejos desde entonces, no más cerca.
El reglamento de crisis e instrumentalización del Pacto de Migración y Asilo es aplicable desde el 1 de julio y permite al Estado golpeado —previa decisión de la Comisión y autorización del Consejo, no unilateralmente— alargar plazos de registro y procedimientos; Polonia, Letonia, Lituania y Finlandia han ido bastante más lejos en sus fronteras orientales, con el respaldo condicionado de la Comisión a medidas excepcionales, temporales y proporcionadas.
El 15 de mayo, en Chisináu, los cuarenta y seis Estados del Consejo de Europa aprobaron por consenso una declaración que reafirma el carácter vinculante del Convenio, la autoridad del Tribunal, el carácter absoluto del artículo 3 y el principio de la decisión individualizada; y que en el mismo texto reconoce el «innegable derecho soberano» de cada Estado a decidir quién entra en su territorio, define la instrumentalización de la migración como fenómeno nuevo que amenaza la integridad territorial, afirma que la conducta de quienes intentan cruzar irregularmente «puede ser relevante» al juzgar el cumplimiento del Convenio, invoca la «democracia capaz de defenderse» y menciona, entre los «nuevos enfoques» que varios Estados contemplan —siempre subordinados al Convenio—, el examen del asilo en terceros países y los centros de retorno fuera de Europa.
Garantías y soberanía en el mismo párrafo, suscrito también por España.
Y el 17 de junio, el Parlamento Europeo aprobó por 418 votos contra 218 el texto acordado con el Consejo del futuro Reglamento de Retornos, que, una vez adoptado y publicado, permitirá trasladar a quienes tengan orden de expulsión a centros situados en terceros países y elevará a veinticuatro meses el plazo general máximo de internamiento.
Cinco Estados —Dinamarca, Alemania, Países Bajos, Austria y Grecia— negocian ya con un país socio para abrir el primero.
El Gobierno español afirma a los cuatro vientos haberse opuesto a esa pieza desde el primer día. Cuarenta y tres días después de aquella votación, más de 70.000 personas —la cifra es del Gobierno; hubo estimaciones inferiores— entraron a nado en Ceuta.
Quedan límites que ningún jurista serio discute y que esta columna tampoco discutirá: la prohibición de la tortura del artículo 3, absoluta y entre los pocos preceptos —con el derecho a la vida, la prohibición de la esclavitud y la legalidad penal— que el artículo 15 no permite suspender ni en tiempo de guerra; el principio de no devolución que de ella deriva; la prohibición de expulsiones colectivas del Protocolo 4; el derecho de asilo; la protección de menores y personas vulnerables; y una tutela judicial que alcance a la actuación de la Administración.
Esas garantías no son un adorno: son el modo de comprobar que los límites materiales se respetan, y una persona adulta y aparentemente sana puede tener motivos fundados de persecución.
Lo que el Convenio no exige es que la tramitación sea idéntica en todos los supuestos, y ahí está el margen que España no usa.
Cuando pido devoluciones sin cortapisas, pido un procedimiento en frontera rápido y efectivo para las llegadas masivas: identificación, filtro de vulnerabilidad y de alegaciones de protección, resolución en horas y retorno inmediato al país de procedencia —Marruecos, que no es Libia, aunque tampoco sea Suiza— con recurso que no paralice la ejecución salvo riesgo acreditado.
Eso no es lo que la ley española hoy permite en el mar. Y la razón no está en Estrasburgo: es una elección española.
La ley que miraba a la valla
Vayamos al texto, que es donde vive el problema.
El rechazo en frontera no figura en la Ley de Extranjería porque el legislador de extranjería lo pensara: figura porque el Grupo Popular presentó, el último día del plazo, en octubre de 2014, la enmienda 191 al proyecto de Ley Orgánica de Protección de la Seguridad Ciudadana —la llamada ley mordaza—, en lugar de promover una reforma autónoma de la Ley de Extranjería.
El Constitucional no vio después desconexión entre la enmienda y el proyecto; lo que la vía de la enmienda sí evitó, y esto nadie lo discute, son los dictámenes del Consejo de Estado, del Consejo General del Poder Judicial y del Consejo Fiscal que una iniciativa del Gobierno habría exigido.
El Congreso la aprobó en diciembre, el Senado la retocó, y el 26 de marzo de 2015 quedó definitivamente aprobada con los solos votos del Grupo Popular; entró en vigor el 1 de abril como disposición adicional décima de la Ley de Extranjería.
Tiene tres apartados —el segundo exige respetar la normativa internacional de derechos humanos y de protección internacional; el tercero remite las solicitudes de asilo a los puestos fronterizos habilitados—, pero su presupuesto habilitante cabe en una frase: los extranjeros «detectados en la línea fronteriza de la demarcación territorial de Ceuta o Melilla mientras intentan superar los elementos de contención fronterizos» podrán ser rechazados.
Léase con precisión, porque aquí la precisión lo es todo: el legislador de 2015 no prohibió devolver a quien llegara nadando; aprobó una autorización excepcional de rechazo sumario cuyo presupuesto quedó atado a los «elementos de contención».
Y no se puede alegar que el mar fuera entonces un problema del futuro.
El 6 de febrero de 2014, ocho meses antes de la enmienda, una quincena de personas murieron intentando alcanzar a nado la playa del Tarajal; el debate sobre las devoluciones por mar estaba abierto en el Congreso, en el Defensor del Pueblo y en la prensa cuando el Grupo Popular redactó una norma que solo miraba a la valla.
Fue una ley escrita para legalizar lo que la Guardia Civil ya hacía en el vallado, no para anticipar lo que ya ocurría en el agua. Ese es su pecado original, y no es un pecado de Estrasburgo.
Once años después, la Sección Quinta de la Sala Tercera del Supremo, en su sentencia 814/2026, de 29 de junio, hizo lo que un tribunal hace con una ley: la leyó y la interpretó.
Un argelino interceptado en el mar y entregado a Marruecos sin resolución alguna había recurrido; un juzgado de Ceuta y el Tribunal Superior de Andalucía le habían dado la razón; el Supremo confirmó que quien llega a nado no supera ningún «elemento de contención».
Segunda precisión, tan decisiva como la primera: la sentencia no impide devolver a esas personas. Impide devolverlas sumariamente por el régimen especial; para devolverlas hay que acudir al procedimiento ordinario del artículo 58.3, con resolución individual, letrado, intérprete y ocasión de alegar necesidad de protección.
Repartamos la autoría como el rigor exige: la estrechez de la redacción es del legislador de 2015; la consecuencia jurídica concreta, de la interpretación del Supremo. Y el Supremo dejó escrito en su fundamento séptimo que nada impediría aplicar la disposición si existieran elementos de contención marítimos.
El Gobierno leyó ese fundamento y eligió la más pequeña de las dos puertas: el 1 de agosto, una instrucción de la Secretaría de Estado de Seguridad y una barrera neumática de quinientos metros en el espigón del Tarajal. Es una respuesta amparada por la sentencia, y conviene decirlo.
Pero es una respuesta que hace depender el rechazo de una boya en lugar de reformar el presupuesto de la ley: quien rodee la boya, o llegue donde no la hay, seguirá fuera del régimen especial. El Supremo no ha inventado una prohibición europea ni ha extendido por su cuenta la doctrina de Estrasburgo; ha aplicado literalmente una disposición española.
Corregirla corresponde al legislador, y su corrección no eliminaría una sola de las garantías que la Constitución, el Derecho de la Unión y el Convenio imponen a cualquier rechazo. Nadie serio pide eso. Lo que se pide es que la ley diga lo que la realidad ya hace.
Once años y cinco semanas
Porque lo sabían. El 13 de abril de 2015, doce días después de la entrada en vigor, quince catedráticos y profesores de Derecho penal, constitucional y administrativo —Gimbernat, Pérez Tremps, Díez Ripollés, Pérez Manzano, Revenga, entre otros— publicaron un informe jurídico que decía, con estas palabras, lo que el Supremo diría once años más tarde: que los elementos de contención existentes eran terrestres, que el rechazo en frontera no resultaría aplicable a quien accediera «por vía marítima, bien sea a nado o mediante cualquier tipo de embarcación», y que en esos casos habría de aplicarse, al menos, el procedimiento ordinario de devolución.
Es la conclusión cuarta del informe, y sigue accesible. No hubo consecuencia imprevisible descubierta en 2026: hubo un agujero señalado con luz y taquígrafos en 2015 y once años de gobiernos que prefirieron no mirar.
Ni el Gobierno que escribió la norma la corrigió mientras tuvo mayoría, ni los que la heredaron —ocho años del actual— la tocaron. Es la regla no escrita de nuestra política migratoria: se legisla cuando el titular obliga, y se deja de legislar en cuanto el titular cambia.
Y entonces llegó el 30 de julio, y con él la prueba de cargo.
El PP tenía fechada desde el 16 de julio, tras la sentencia —admitida el 23, publicada en el Boletín de las Cortes el 27, tres días antes de la avalancha—, una proposición de ley orgánica de artículo único para que puedan ser rechazados los extranjeros «detectados o interceptados en la línea fronteriza terrestre o marítima» de Ceuta y Melilla; el 3 de agosto, cuatro días después de la avalancha, registró otra idéntica en el Senado, donde tiene mayoría, publicada el 1 de septiembre: el Gobierno tiene hasta el día 12 para manifestar si consiente o no su tramitación.
Son textos cortos, técnicamente limpios y de urgencia evidente, y hay un detalle que su exposición de motivos conserva y que el Gobierno preferiría olvidar: en el recurso que perdió ante el Supremo, la Abogacía del Estado —esto es, el Gobierno— sostuvo que el rechazo debía aplicarse «independientemente de la existencia de obstáculos físicos o no», y que la línea fronteriza marítima existe y la define la Ley del mar territorial de 1977. El Gobierno pidió en el juzgado lo que no ha llevado a la ley.
El 25 de agosto, el Consejo de Ministros aprobó en primera vuelta dos anteproyectos, una ley de asilo nueva y una reforma parcial de la de Extranjería, que el ministro del Interior presentó como «evidentemente garantistas».
Su pieza central es un triaje en frontera de setenta y dos horas —el reglamento europeo permite siete días; España opta por el plazo más corto, que se venderá como celeridad y que, para identificar, filtrar la vulnerabilidad y resolver sobre miles de personas, es en la práctica la garantía de que no se resuelve— y un procedimiento fronterizo de doce semanas. Sobre la disposición adicional décima y sobre el mar, en lo que se ha hecho público, nada.
Los textos esperan los informes preceptivos —los dictámenes que la enmienda de 2014 esquivó: la Historia tiene un sentido del humor que la política no—, la segunda vuelta y el Congreso; nadie se atreve a poner fecha.
El Gobierno, además, recuerda con orgullo que se opuso a los centros de retorno del futuro Reglamento europeo: presume de haber combatido la herramienta que Ceuta más necesita. Y el PP, con dos proposiciones de ley esperando turno, registra para el Pleno una proposición no de ley: un texto que, si se aprueba, no cambia una coma del BOE.
Escribí en agosto que la Unión trata la frontera de Letonia como asunto de todos y la valla de Ceuta como asunto administrativo español; añádase hoy que Finlandia y Polonia legislaron en meses lo que España lleva once años sin escribir.
La asimetría no es solo europea. Es, primero, nuestra.
¿Somos burros? No: somos partitocracia
Los derechos humanos no distinguen entre quien tiene papeles y quien no: el Convenio protege a toda persona bajo la jurisdicción de un Estado.
Pero de esa verdad se ha extraído una consecuencia que el Convenio no contiene: que los únicos derechos en juego en una frontera son los de quien la cruza. Los aproximadamente 84.000 vecinos de Ceuta también son titulares de derechos —a la seguridad, a la salud, a la vida ordinaria en su ciudad—, y lo son el marroquí que hizo cola para su visado y el residente legal que descubre que la puerta de atrás es más rápida que la suya.
Un Estado que no protege a los que están dentro no es más humanitario: es menos Estado. No hace falta reinterpretar el Convenio, como pedían los nueve de Meloni y Frederiksen; Chisináu demuestra que basta con leerlo entero.
Y llegamos a la pregunta que cualquier lector se hace tras repasar la cronología: si el Convenio lo permite, si Europa ya ha legislado, si el texto que falta cabe en un artículo único y si julio ha demostrado que la puerta se abre, ¿por qué no legislamos de una vez? ¿Somos burros? No. Somos partitocracia, que es peor, porque el burro no calcula.
La respuesta, me temo, no está en el Derecho sino en la política. El Gobierno ha hecho una gestión pésima de esta crisis y, lo que es más grave, ha intentado engañar a la ciudadanía sobre lo que sabía y cuándo lo sabía.
Pero sería injusto detener ahí el reproche: la clase política española, los partidos en general, llevan años haciendo un flaco favor a los ciudadanos, convirtiendo cada problema de Estado en munición contra el adversario y dejando el BOE tal como estaba.
El texto que falta cabe en un artículo único, las garantías que hay que respetar están escritas, el Supremo ha señalado la puerta y en Chisináu la han abierto cuarenta y seis Estados.
Señorías, tengan sentido de Estado y pónganse a legislar cuanto antes, porque si no son capaces de alcanzar grandes consensos en asuntos que afectan a la integridad del Estado y que comprometen gravemente el bienestar y la tranquilidad de la ciudadanía, ¿para qué están ustedes ahí?
No valen excusas.
El Supremo leyó la ley en junio. Quince catedráticos la habían leído en 2015. Rabat, a su manera, también la ha leído. El único que todavía no la ha leído es quien puede cambiarla.
