En fechas recientes hemos sabido que el Ministro del Interior, Fernando Grande-Marlaska, había enviado una carta a la Presidenta del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ), Isabel Perelló, en la que le transmitía su «preocupación» por la decisión de la Magistrada María Tardón, titular de la Plaza nº 3 de la Sección de Instrucción del Tribunal Central de Instancia de la Audiencia Nacional (antiguo Juzgado Central de Instrucción nº 3), en relación con las investigaciones sobre la entrada masiva de personas extranjeras en Ceuta, de prohibir al equipo policial operativo del CENIF (Centro Nacional de Inmigración y Fronteras), que investiga la «crisis» fronteriza de la mencionada ciudad autónoma, facilitar información a sus superiores jerárquicos.
Al parecer, el Ministro, a pesar de su acreditada experiencia “judicial”, no comprendía cómo, en una situación que afectaba a la seguridad nacional, se había impedido a los agentes, comisionados por la Magistrada en funciones de policía judicial, informar a sus superiores en el Cuerpo de la Policía Nacional.
La respuesta de Perelló fue automática, mediante otra epístola. La presidenta del CGPJ le dejó claro al Ministro, quien fuera magistrado en la propia Audiencia Nacional, que el Órgano de Gobierno de los Jueces no puede interferir en ninguna decisión de estos y, además, le recordó que la Constitución Española establece el deber de prestar la colaboración requerida por los órganos judiciales, general para todos los ciudadanos y especial para la policía judicial (artículo 126 CE); “y que la función de policía judicial corresponde a todos los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, cualquiera que sea su naturaleza y dependencia”.
Desde un punto de vista político, podemos comprender la actuación del Ministro (o de cualquier otro Ministro del ramo que le haya antecedido): ¿quién, siendo responsable de la cartera de Interior, no querría conocer los detalles de un sumario incómodo para el Ejecutivo, máxime cuando puede estar comprometida la seguridad y la defensa nacional?
Ahora bien, desde un punto de vista estrictamente jurídico, la postura de Grande-Marlaska es absolutamente inaceptable: la independencia judicial exige, tal y como nos ha dicho el Tribunal Supremo, que todos los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, en funciones de policía judicial, se deban exclusivamente a los Jueces, Magistrados y, en su caso, al Ministerio Fiscal.
La doble dependencia de la policía judicial
El debate está servido de nuevo: ¿debe la policía judicial dar cuenta de sus pesquisas única y exclusivamente a la autoridad judicial que dirige la investigación, o debe el Poder Ejecutivo (a través de sus ministros o consejeros de interior de las Comunidades Autónomas y de sus respectivos subordinados, los jefes de la Policía Nacional, de la Guardia Civil, “Mossos d’Esquadra”, “Ertzaintzas”, etc.) recibir, de vez en cuando, un “boletín de cortesía” con los avances de la causa?
Este conflicto, que algunos pretenden presentar como una deslealtad de los agentes policiales (hacia sus superiores en el Cuerpo policial correspondiente) o como consecuencia del excesivo celo de la propia Magistrada de instrucción, no es en absoluto novedoso.
No hace falta realizar un ímprobo esfuerzo memorístico para evocar el sonado caso del Coronel Diego Pérez de los Cobos. Recordamos todos aquel cese fulminante, firmado por el omnipresente Ministro Grande-Marlaska, camuflado bajo el eufemismo administrativo de la “pérdida de confianza”, el cual se produjo precisamente porque el Coronel decidió que su deber de reserva y fidelidad a las órdenes de la Magistrada de Instrucción Carmen Rodríguez-Medel prevalecía sobre el ansioso interés del Ministro del Interior por conocer el contenido de un informe sobre la manifestación del 8-M del año 2020.
La Sala Tercera del Tribunal Supremo acabó enmendando la plana al Gobierno, recordando lo obvio: que la pérdida de confianza no puede ser el cajón de sastre donde arrojar a los funcionarios que cumplen con la ley frente a las exigencias del gobernante.
Con la Magistrada Tardón y su investigación penal sobre la “invasión” de Ceuta, asistimos al enésimo capítulo de este drama nacional: el Gobierno de España, incapaz de refrenar su inquietud ante una investigación que le afecta directamente, exige “lealtad” (es decir, sumisión informativa) a unos agentes policiales que la Constitución ha colocado bajo el estricto mandato de la Justicia.
Es la eterna apariencia de querer presumir de un Estado de Derecho, con jueces y magistrados supuestamente independientes, mientras se pretende mantener una correa de transmisión que permita al Ejecutivo monitorizar, dirigir y, llegado el caso, asfixiar las investigaciones criminales que le resulten molestas.
Pero para comprender el origen de esta patología institucional, resulta necesario conocer la regulación actual sobre esta materia, manifiestamente perfectible.
Nuestra Constitución de 1978 —ese texto de consenso que a veces peca de una inocencia conmovedora— establece en su artículo 126 una declaración de intenciones inobjetable: la Policía Judicial depende de los Jueces, de los Tribunales y del Ministerio Fiscal en sus funciones de averiguación del delito y descubrimiento y aseguramiento del delincuente, en los términos que la ley establezca.
Hasta aquí, la buena teoría, plenamente asumible. El problema surge cuando analizamos los términos en que la legislación de desarrollo, orgánica y ordinaria, ha regulado esta importante materia y descubrimos una verdadera esquizofrenia legislativa.
Ciertamente, la Ley Orgánica 6/1985 del Poder Judicial (LOPJ) dedica sus artículos 547 y siguientes a regular la cooperación con la Justicia, distinguiendo entre una policía judicial genérica (formada por todos los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad) y las unidades orgánicas específicas y adscritas a investigaciones concretas, que auxilian a Jueces, Magistrados y al Ministerio Fiscal.
Sin embargo, se asesta un duro golpe a la independencia de la investigación criminal en la Ley Orgánica 2/1986 de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (LOFCS) y en su norma de desarrollo, el Real Decreto 769/1987, de 19 de junio, de Policía Judicial.
Estas normas consagran lo que la doctrina ha denominado “modelo de doble dependencia”. Porque, por un lado, existe una dependencia funcional absoluta respecto de los Jueces, Magistrados y del Ministerio Fiscal en todo lo relativo al esclarecimiento de los delitos.
Bajo esta premisa, un policía judicial no puede ser removido de su investigación sin autorización del juez (artículo 548 LOPJ y artículo 16 RD 769/1987).
Pero, por otro, la dependencia orgánica pertenece en exclusividad al Gobierno, concretamente al Ministerio del Interior (o, en su caso, a las Comunidades Autónomas con cuerpos de policía propios).
Es el Ministerio del Interior quien decide la estructura de las unidades, quien administra el presupuesto, quien otorga los destinos, quien decide las promociones y ascensos y —lo más importante— quien reparte las medallas pensionadas y ejerce la potestad disciplinaria.
Nos encontramos, pues, ante la paradoja del servidor con dos señores: ¿cómo se puede exigir independencia e imparcialidad al agente de policía que investiga, por ejemplo, la corrupción de un partido político —bajo el manto judicial— si el ascenso de su carrera, su sueldo, su destino y su estabilidad familiar dependen directamente del Ministro del Interior perteneciente a ese mismo partido político?
La doble dependencia no es un modelo de equilibrio, pues siempre está presente la sutil espada de Damocles de la dependencia orgánica sobre la neutralidad y la autonomía policial.
Es cierto que la previsión del artículo 550 de la LOPJ quiere garantizar que los agentes no puedan ser removidos mientras dure la investigación, pero el artículo 16 del Real Decreto 769/1987 introduce la rendija de escape perfecta: incluso durante el desarrollo de una investigación judicial, el Poder Ejecutivo puede ordenar el cese de un agente policial “por causas legalmente establecidas”, notificándolo a la autoridad judicial, para su conocimiento.
Como bien podemos imaginar, bajo el paraguas de esas “causas legales” pueden ampararse ceses fundados en “pérdidas de confianza”, en vagas necesidades de servicio, en dudosas reestructuraciones organizativas, etc., siempre que la cúpula del Ministerio del Interior lo considere conveniente.
En definitiva, el policía judicial sabe perfectamente que, si su informe técnico disgusta al poder político, su destino inmediato puede pasar de la élite investigadora de la UCO, de la UDEF o del CENIF a vigilar una discreta ventanilla de expedición de pasaportes.
El riesgo de injerencia política no es una hipótesis de laboratorio; es una realidad cotidiana sostenida por una estructura jerárquica que mantiene al “funcional” investigador criminal postrado ante su dependencia “orgánica” del Ejecutivo.
El riesgo de una Fiscalía investigadora
Ante este panorama, las mentes preclaras que redactan nuestros proyectos de reforma legislativa han creído encontrar la panacea para solucionar este problema: el eterno Proyecto de Ley de Enjuiciamiento Criminal que propone sepultar la tradicional figura del Juez de Instrucción y consagrar la del Fiscal Investigador, como nuevo director de la investigación criminal, el cual controlará también a la policía judicial.
Se nos vende este cambio con la habitual palabrería de la modernización procesal, la agilización procedimental y la sintonía con Europa. No obstante, bajo este ropaje de progreso técnico se esconde un retroceso democrático de proporciones inimaginables.
La proyectada reforma pretende que el control funcional de la Policía Judicial —incluyendo a unidades de élite de la Guardia Civil y de la Policía Nacional (UCO, UDEF, CENIF, etc.)— se desplace del Juez independiente al Ministerio Fiscal. Los agentes encargados de investigar un caso penal actuarían bajo las exclusivas órdenes, directrices y supervisión del Ministerio Fiscal investigador asignado.
Pero ¿quién es el Ministerio Fiscal en nuestro sistema constitucional? ¡Pues eso! El artículo 124 de la Norma Suprema consagra que el Fiscal General del Estado es nombrado directamente por el Gobierno.
Asimismo, la institución se rige por los principios de jerarquía interna y unidad de actuación. Vincular la dirección de la investigación penal a un órgano jerarquizado, cuya cúspide es un cargo de confianza gubernamental, supone someter de facto la persecución de los delitos más sensibles —como la corrupción política o financiera— a la voluntad del Ejecutivo del momento.
La actualidad, que es extremadamente caprichosa y cruel con los discursos oficiales, nos ofrece ejemplos cotidianos que nos deberían convencer, de una vez por todas, de que nuestro diseño constitucional, unido a la torcida utilización de la institución de la Fiscalía por parte de todos los Gobiernos de España, resulta prácticamente incompatible con esta aspiración de convertir al Fiscal en el “dueño” de la investigación criminal.
Recordemos el caso, aún pendiente de admisión, del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional, del procesamiento y condena del anterior Fiscal General del Estado, puesto que ilustra con nitidez el riesgo de instrumentalización política de esta alta institución.
Imaginemos por un instante que la UCO o la Comisaría General de Policía Judicial deban entregar el resultado de sus investigaciones secretas sobre la presunta corrupción de algún miembro del Gobierno al Fiscal General nombrado por ese mismo Gobierno.
Sería el fin de la investigación criminal independiente en España. Las denuncias de los particulares, las querellas de la acusación popular o particular (consagradas en el artículo 125 CE) se verían abocadas a un laberinto de decretos de archivo de los fiscales, muchas veces incontrolables o sometidos a una cascada de recursos ante el “Juez de Garantías”, que colapsaría definitivamente el sistema procesal, haciendo que la instrucción penal fuera aún más lenta, ineficaz y burocrática de lo que ya es.
Una policía judicial al servicio exclusivo de la Justicia
Llegados a este punto de colapso institucional, si descartamos la idea de atribuir la instrucción a los fiscales, la pregunta obligada es: ¿cómo dotar de una verdadera autonomía a la policía judicial, que la libere del férreo control del Poder Ejecutivo, en aras de lograr una mejor y más eficaz Administración de Justicia?
Pues bien, siendo conscientes de que podrían formularse otras propuestas de lege ferenda, entendemos que la mejor forma de despolitizar la actuación de la policía judicial requeriría, dentro del actual marco constitucional, una reforma legal radical y directa: crear genuinas Unidades Orgánicas de Policía Judicial que dependieran de forma única, exclusiva y excluyente del Poder Judicial, entendido este en su acepción constitucional de potestad jurisdiccional ejercida por Jueces y Magistrados (art. 117 CE).
Para lograrlo, debe procederse a la separación orgánica definitiva de estas unidades de los Ministerios de Interior y Defensa.
Se deberían crear Unidades de Adscripción permanente y directa a Juzgados y Tribunales, lo cual supondría la reforma de los artículos 547 y siguientes de la LOPJ, para que dichas Unidades Adscritas respondan únicamente ante la autoridad judicial (o ante el Fiscal encargado de una investigación preliminar).
Esto requeriría, a su vez, el establecimiento de sanciones disciplinarias y penales explícitas para los mandos policiales o autoridades políticas que soliciten, exijan o reciban información sobre investigaciones judiciales en curso.
Ahora bien, si se adoptara esta propuesta de adscripción directa y exclusiva a Juzgados y Tribunales, el gran reto técnico de lege ferenda es articular precisamente la dependencia orgánica (quién paga los sueldos, quién gestiona los medios materiales, quién tramita las vacaciones y de quién depende la carrera administrativa) para que esta no vulnere ni neutralice la dependencia funcional exclusiva y excluyente del Poder Judicial.
Aquí se suelen apuntar dos posibles soluciones: a) dependencia orgánica del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ); o b) dependencia orgánica del Ministerio de Justicia (en lugar de Interior).
Ante esta disyuntiva, nos inclinamos, por razones obvias, por la dependencia del CGPJ. Es la fórmula más coherente si el objetivo es blindar la independencia de la policía judicial frente al Poder Ejecutivo.
Sin embargo, habría que establecer algunos cambios legales para evitar que pasemos de una politización directa a una politización indirecta de las unidades especiales de policía judicial.
En la actualidad, lo queramos o no, el CGPJ es también una institución profundamente politizada. El sistema de elección de sus vocales, repartidos por cuotas entre los partidos mayoritarios según una lógica estrictamente parlamentaria, ha convertido al órgano de gobierno de los jueces en una suerte de parlamento en miniatura.
Someter la organización, los destinos y la carrera de los policías judiciales al CGPJ no eliminaría la politización; simplemente la desplazaría, sustituyendo la injerencia directa del Ministerio del Interior por una politización indirecta, refinada pero no menos nociva, pactada en los despachos donde se negocian los vocales del Órgano de gobierno de los jueces.
No queremos una policía judicial de cuotas gubernamentales, pero tampoco de cuotas parlamentarias. Por eso, debería garantizarse que, en la gestión de estas unidades policiales especiales, el CGPJ actuase exclusivamente bajo criterios objetivos de mérito y capacidad, controlados en última instancia por los tribunales de justicia (por ejemplo, creando una Comisión dedicada exclusivamente a la Policía Judicial). La tarea, lo sabemos, no sería fácil.
Una conclusión inevitable
En definitiva, alguna vez habrá que poner fin a la natural inclinación del Poder Ejecutivo de manosear las cuestiones judiciales que le atañen, intentando controlar a la policía judicial.
Por ello, la mera insinuación de que la persecución del delito pueda estar en manos de un órgano que, en su cúspide, depende plenamente del Ejecutivo, como es la Fiscalía, resulta rechazable.
¿Por qué no volver los ojos hacia la sensatez constitucional de que los delitos se investiguen bajo la dirección exclusiva del juez de instrucción independiente, de la separación de poderes y del control estrictamente jurisdiccional de la policía judicial?
De no ser así, la única justicia que nos quedará en España será la que se decida, con asombrosa parcialidad, en las ruedas de prensa del Consejo de Ministros.
