El referéndum autonómico y su legalidad constitucional

Un sólido cuerpo de doctrina constitucional fija desde hace décadas los requisitos que ha de cumplir todo referéndum en nuestro ordenamiento. Las sentencias del Tribunal Constitucional 119/1995; 103/2008; 31/2010; 31/2015; 137/2015 y 147/2015, configuran hasta el momento dicho marco de legalidad.

Las consultas populares se someten en nuestro derecho a un régimen competencial diverso, dependiendo de que se trate de un referéndum o de cualquier otra modalidad de democracia directa. Así se infiere del artículo 149.1.32 CE, al mentar expresamente a las “consultas populares por vía de referéndum”, lo que permite concebir consultas populares diferentes a este.

La singularidad del referéndum respecto de las demás consultas radica precisamente en la participación directa del titular de la soberanía en la adopción de decisiones políticas, un derecho fundamental (ex artículo 23,1 CE) que de forma excepcional se aparta del ordinario de la democracia ejercida a través de los representantes libremente elegidos en elecciones periódicas.

Como sostiene la primera de las sentencias citadas, para calificar una consulta popular como referéndum ha de atenderse siempre a la idea de que el sujeto consultado sea el cuerpo electoral, cuya vía de manifestación propia será entonces la de los distintos procedimientos electorales, con sus correspondientes garantías, estando en tales condiciones ante una consulta verdaderamente referendaria.

Las consultas populares que se aparten de este crucial dato, por consiguiente, no serán nunca expresión del derecho fundamental a la participación política consagrado en el art. 23.1 CE, sino meras manifestaciones de una democracia participativa con fundamento constitucional en el art. 9.2 CE y mediante la que cualesquiera otros colectivos (jamás el cuerpo electoral en su integridad), pueden ser convocados a opinar sobre asuntos de relevancia pública de los más variado y a través de cualesquiera procedimientos.

Sobre este escenario jurídico es igual que el referéndum se presente o no como vinculante (STC 31/2015); o que se denomine de cualquier otra forma, buscando sortear la ley (STC 137/2015): a estrictos efectos competenciales, se considera referéndum al llamamiento a las urnas a todo cuerpo electoral que abarque al conjunto de la ciudadanía de una Comunidad Autónoma o de un ente local y que se configure además a través de un procedimiento y garantías que comporten un grado de formalización de la opinión ciudadana que sea materialmente electoral.

El régimen jurídico del referéndum está, además, sujeto a reserva de ley orgánica, a la que la Constitución remite la regulación de las condiciones y el procedimiento de las distintas modalidades previstas en la propia Norma (STC 31/2015), así como por el desarrollo que supone de un derecho fundamental.

La Constitución atribuye al Estado, como bien se sabe, competencia exclusiva para autorizar la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum, competencia que, de conformidad con esa subrayada jurisprudencia constitucional, no puede limitarse a la simple autorización estatal para su convocatoria, sino también a la completa disciplina de la institución, su establecimiento y su regulación hasta el último detalle. Las consultas populares que no tengan la condición de referendarias, por contra, sí pueden ser asumidas, según prevean los respectivos Estatutos de Autonomía y respetando lo dispuesto en el art. 149.1.18 CE, por las Comunidades Autónomas, conforme así ha declarado también el Tribunal Constitucional (STC 31/2010 y 31/2015).

Llegados a este punto, cualesquiera iniciativas que se encaucen lejos de los márgenes en que cursa el referéndum en nuestro actual ordenamiento, constituyen un evidente desborde susceptible de intervención por quienes tienen confiada la aplicación de la legalidad constitucional, como consta que ha sucedido en los últimos tiempos en estas materias, por ejemplo en el ámbito autonómico Canario.

Podría plantearse, no obstante, que un eventual nuevo diseño de la Lex legum podría dar entrada a la posibilidad de realizar estas consultas referendarias autonómicas, en especial aquellas en las que se propongan cuestiones tales como su independencia o un diferente régimen de relaciones con el Estado y las restantes Comunidades Autónomas. Quien así piense deberá asumir que a esa hipotética reforma constitucional del referéndum debería añadirse la cuestión esencial sobre la unidad de la nación, contemplada en el frontispicio constitucional.

No es dudoso que acceder a la modificación del referéndum para que en él se agiten proposiciones de este tipo, genuinamente inconstitucionales, constituye un desvarío recio en términos legales, algo que por descontado exigiría rehacer sobre sus cimientos una norma, como la de 1978, no solamente venerable por su notable construcción técnica, sino por haber servido de fundamento y soporte a las mayores épocas de prosperidad y avance en derechos de nuestra historia contemporánea.

Cuestión distinta a esta es que, excluida por nuestra doctrina en materia de referéndum que puedan reconocerse competencias “implícitas” de las Comunidades Autónomas sobre ellos (SsTC 103/2008 y 31/2015), se abra la posibilidad de una expresa atribución estatutaria en este ámbito a las Comunidades Autónomas, como la que aparece ya prevista para los entes locales, en la que su ley dispone que “De conformidad con la legislación del Estado y de la Comunidad Autónoma, cuando ésta tenga competencia estatutariamente atribuida para ello, los alcaldes, previo acuerdo por mayoría absoluta del Pleno y autorización del Gobierno de la Nación, podrán someter a consulta popular aquellos asuntos de la competencia propia municipal y de carácter local que sean de especial relevancia para los intereses de los vecinos, con excepción de los relativos a la Hacienda local”.

Esta vía permitiría que pudieran llevarse a cabo estas consultas referendarias autonómicas, con el límite puesto en aquellos asuntos que no rebasen el criterio de relevancia territorial y no sean de naturaleza tributaria, dentro de los cuales no parecen caer, como es notorio, las propuestas de independencia de una Comunidad Autónoma respecto de la nación.

Lo contrario equivale a desafiar a este marco vigente aprobando actuaciones tendentes a celebrar un referéndum sin acatarlo, lo que no solamente supone someterse a los mecanismos procesales de ejecución de reforzados mediante la L.O. 15/2015, de 16 de octubre, de reforma de la L.O. 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, sino también estar diametralmente alejado de la más elemental prudencia y sentido común.

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