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Sobre el control de la proporcionalidad sancionadora administrativa

Sobre el control de la proporcionalidad sancionadora administrativa
Javier Junceda, jurista y escritor presenta su nuevo libro en Madrid el próximo miércoles.
05/4/2017 05:58
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Actualizado: 04/4/2017 20:09
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El principio de proporcionalidad impone en materia sancionadora pública la congruente relación entre la infracción y la sanción impuesta (Ss.T.C. 55/1996 y 161/1997). Es decir, la “idoneidad, utilidad y correspondencia intrínseca de la limitación resultante y del interés público que se intenta preservar”  (Ss.T.S. de 24 de enero de 2000 y 15 de diciembre de 2003) o, lo que es lo mismo: “la adecuada correlación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada” (S.T.S. de 17 de septiembre de 1999).

Los hechos objetivos que hayan dado lugar a una infracción cometida han de constituir, por consiguiente, la auténtica piedra miliar en la aplicación de la proporcionalidad, al deber responder toda sanción a la entidad de dichos hechos y a las circunstancias en que se produjeron, así como a las características personales del presunto autor, lo que supone reconocer el enorme casuismo que preside su puesta en juego.

Pese a ello, la jurisprudencia ha venido insistiendo aquí en un dato de partida que no procede desconocer: es la Administración la que debe ponderar las circunstancias concurrentes a la hora de imponer sanciones, para satisfacer la necesaria y debida proporcionalidad entre los hechos cometidos y la responsabilidad exigida, y, en el ámbito normativo, tal obligación entrañará el deber del legislador o reglamentador de configurar normas sancionadoras adecuadas a los hechos infractores que se tratan de atajar o evitar.

Tal juicio de proporcionalidad, pues, le corresponde hacerlo a la Administración y al legislador, y nunca de forma plena al juzgador ni en el ámbito normativo ni en el aplicativo, debiendo limitarse el juez, en su caso, a controlar el uso abiertamente desviado o arbitrario que la Administración pueda hacer de las normas sancionadoras en el supuesto concreto y no entrar a discernir en el debate acerca de si una norma es o no adecuada y proporcionada. Así lo han considerado distintas e impecables sentencias constitucionales y contenciosas que no siempre son seguidas en la práctica procesal cotidiana (S.T.C. 75/1986; S.T.S. J. La Rioja, 21 de octubre de 1993; S.T.S. de 3 de noviembre de 1981; o, en fin, S.T.S.J. País Vasco de 17 de mayo de 2002, por todas).

Es lo propio de la tarea jurisdiccional, por tanto, la de examinar la adecuación de la gravedad de la sanción a la infracción cometida, pero únicamente cuando exista un patente desenfoque entre ambas (S.T.S. 30 de octubre de 1990; de 29 de abril de 1991; o de 5 de mayo de 1993), para, llegado el caso, reducir la sanción si tales circunstancias en efecto concurren (S.T.S. 5 de marzo de 2001; 14 de junio de 1983), pero nunca pretendiendo sustituir a la discrecionalidad administrativa por otra de corte judicial (S.T.S. de 5 de diciembre de 2000; de 12 de diciembre de 2000 o de 15 de julio de 2002).

Puede el juez o tribunal, en efecto, declarar la vulneración del principio de proporcionalidad por la ausencia de motivación del acto sancionador (S.T.S. 9 de diciembre de 1998; o de 14 de noviembre de 2000), pero sin suplantar la tarea administrativa consistente en “ponderar en todo caso las circunstancias concurrentes al objeto de alcanzar la necesaria y debida proporcionalidad entre los hechos imputados y la responsabilidad exigida con arreglo a parámetros de dosimetría sancionadora” como con pleno acierto han señalado las Ss.T.S. de 8 de octubre de 2001 y de 6 de marzo de 2003.

En suma, toda esta correcta doctrina ha insistido en que se procure, fruto de la actuación sancionadora pública y del posterior y limitado control jurisdiccional, una proporcionalidad no desproporcionada, valga la expresión, sin que le sea dable al juzgador a su libre albedrío, aunque lo justifique o motive incluso, poder rebajar sanciones tras un juicio pleno y a través de su subjetivo criterio de equidad, justicia material o epiqueya obtenido tras la práctica de las pruebas del proceso, por más que se extienda en la actualidad esa peligrosa tendencia en el orden contencioso, a partir de una interpretación sin duda maximalista de su carácter revisor pleno.

A mayores, podría hasta añadirse que en lo único en lo que estaría capacitado el juzgador es en lo tocante a la depuración de la correcta aplicación del grado legal de la sanción (mínimo, medio o máximo), pero no para rebasar otros ámbitos.

De otro lado, y en atención a la naturaleza del daño o perjuicios causados, con su genio agravante o atenuante, se ha estimado que la aplicación del principio de proporcionalidad permite e impone graduar la sanción, pero no anularla totalmente, incidiendo la jurisprudencia en la reducida entidad económica del daño producido (S.T.S. de 20 de diciembre de 1994), aunque también se haya hecho eco, por ejemplo, de otros elementos, como el desprestigio de una institución por el comportamiento de un determinado funcionario en acto de servicio cuando está sometido a régimen disciplinario (S.T.S. 20 de septiembre de 2001 o de 7 de junio de 2004).

En punto a la intencionalidad, la S.T.S. de 23 de marzo de 1998 la ha enlazado con la prueba de que el infractor “actuó con voluntad consciente de lo que hacía”, elemento extraordinariamente complejo y de patente subjetividad, pero que en cualquier caso deberá exigir la plena apreciación de la voluntariedad del sujeto, tras el examen detenido de las circunstancias concurrentes. Ahora bien, como de igual forma ha sentado la jurisprudencia, si no se acredita esa intencionalidad, este dato habrá de presuponer la existencia de una atenuante, puesto que la acreditación del dolo es en sí la constatación de una agravante que hace desaparecer la recta aplicación de la proporcionalidad, lo mismo que sucede con otros los factores de graduación.

Sobre la reincidencia, esa misma jurisprudencia ha destacado igualmente que concurre cuando se confirma la comisión, en el término de un año, de más de una infracción de la misma naturaleza, cuando así haya sido declarado por resolución firme, firmeza que se precisa en vía administrativa (S.T.S. 11 de noviembre de 2003), salvo cuando la norma expresamente establezca la firmeza jurisdiccional (S.T.S. de 23 de marzo de 2005, o de 24 de octubre de 2000), pudiendo entenderse por reiteración la comisión de una infracción por alguien previamente castigado con una sanción de igual o mayor gravedad o de dos o más de gravedad menor.

Asimismo, constan decisiones jurisdiccionales que vinculan al principio de proporcionalidad con el principio de confianza legítima, por ejemplo en materia de legalización de infracciones urbanísticas o de policía demanial (S.T.S. de 21 de noviembre de 1999), aplicándose a la proporcionalidad sancionadora administrativa analógicamente e in bonam partem las nociones sobre los delitos continuados del Código Penal para apreciar la existencia de falta o infracción administrativa continuada (S.A.N. 26 de noviembre de 2002). No en vano tiene proclamada la S.T.S. de 29 de junio de 1992, que el principio de proporcionalidad sancionador viene a sustituir a las circunstancias agravantes y atenuantes del Derecho Penal.

En fin, para que se lesione este principio, como se ha señalado, la desproporción o alejamiento entre la sanción impuesta y la infracción debe ser notoria y manifiesta (S.T.S. 3 de noviembre de 1981). Impuesta una sanción dentro de los límites máximo y mínimo legalmente establecidos, no se lesiona entonces este principio (S.T.S.J. La Rioja, de 16 de septiembre de 2003).

Por consiguiente, de la lectura detenida de esta jurisprudencia resumida se desprende que la extensión del principio de proporcionalidad a ámbitos, llamémoslos “desproporcionados”, que difuminen la propia sanción y su conocido efecto persuasivo o de prevención general, pueden suponer un “defecto de punición” contrario por definición al “exceso de punición” al que va dirigido justamente este principio, provocando el riesgo de efecto llamada para cualquier potencial infractor.

El principio de proporcionalidad debe ser aplicado, en definitiva, “proporcionadamente”, y nunca al contrario, como en ocasiones advertimos los operadores jurídicos que viene sucediendo sobre todo en procesos contenciosos de escasa cuantía insusceptibles de ser recurridos en apelación.

 

 

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