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Sobre la prevaricación y la declaración de impacto ambiental

El Tribunal Supremo visto desde la Audiencia Nacional; en el centro de la Plaza de París, la estatua de Fernando VI, el rey que hizo posible que se construyera el palacio en el siglo XVIII. Carmen Ibáñez aborda en su columna los efectos de una sentencia del Supremo en la que se aclaran los requisitos para la declaración de impacto ambiental. Foto: Carlos Berbell/Confilegal.
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Me ha resultado interesante, por su novedad, la lectura de la reciente sentencia 359/2019 de la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo de 15 de julio, recaída en el recurso de casación número 703/2018, por lo que aclara, con respecto a los requisitos para la apreciación de delito de prevaricación administrativa y el procedimiento de Declaración de Impacto Ambiental.

PARA DESCARGAR: STS 359/2019, de 15 de julio

Las actuaciones que comento tienen su origen en la recalificación de una finca ubicada en la sierra de la Almenará en Águilas (Murcia) para la construcción de una urbanización con un campo de golf.       

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Esta sentencia, espero que pueda servir para poner coto a algunas acusaciones sin fundamento, desde que la figura de la prevaricación administrativa ha tomado especial protagonismo, instrumentalizada por los más oscuros intereses políticos y mediáticos, como una supuesta forma de combatir la corrupción.

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En esta resolución se analiza con gran rigor si la Declaración de Impacto Ambiental podría considerarse resolución a los efectos de integrar el tipo penal del artículo 404, asumiendo los criterios de la sala de lo contencioso del Tribunal Supremo al respecto, que llevan a una respuesta negativa.

Siendo, además, muchas de las consideraciones que en la misma se contienen referidas a la prevaricación administrativa en general, por lo que constituye un recordatorio de interés.

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En aras a precisar el significado que en nuestro derecho debe conferirse al procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental  y del acto administrativo de Declaración de Impacto Ambiental (DIA), la sentencia  realiza un profundo  estudio de las normas sectoriales partiendo de  la doctrina del Tribunal Constitucional, según la cual la DIA «es una técnica singular cuya finalidad es facilitar a las autoridades competentes la información adecuada, que les permita decidir sobre un determinado proyecto con pleno conocimiento de sus posibles impactos significativos  en el medio ambiente».

Me gustaría explicar que las actividades sometidas a este procedimiento pueden ser muchas, muy variadas y complejas, además de sus modificaciones y variaciones sustanciales, dependiendo también el sometimiento al procedimiento de la realidad material de la actividad según la incidencia ambiental que pueda ocasionar en un entorno concreto,  lo que en la práctica conlleva que el órgano ambiental pueda ofrecer información muy  diversa.

Tampoco es uniforme la legislación en todo el estado.

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La gran mayoría de las disposiciones ambientales se han promulgado como consecuencia de la transposición de las disposiciones comunitarias a la normativa nacional, pero además es frecuente que las Comunidades Autónomas hayan dictado disposiciones adicionales de protección.

Citaré el ejemplo de la Comunidad de Madrid, donde esta técnica se extendió a través del procedimiento de evaluación ambiental de actividades, a las instalaciones, más sencillas, que antes se gestionaban con el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas.

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Siendo un ámbito además en continuo cambio, resulta que, actualmente, el control de muchas actividades no se realiza a través de la técnica de la licencia sino de la comunicación previa, y la declaración responsable, que permiten el funcionamiento de las instalaciones y establecimientos con la mera presentación de documentación, de forma que el control se realiza ex post, cuando, siguiendo con el ejemplo de la Comunidad de Madrid, con anterioridad, se sometían al procedimiento de evaluación ambiental de actividades.

FALTA DE RIGOR

Por lo tanto, si ya en principio, puede representar cierta dificultad determinar si una actividad se somete a un procedimiento u otro, me parece mucho más peligroso penalizar sus posibles irregularidades.

La falta de rigor de los instructores policiales que desconocen estas cuestiones y la frivolidad de algunas acusaciones que las siguen a pie juntillas, pueden ser un campo abonado para acusaciones sin fundamento.

Estimo que mejor que recurrir al espectáculo, es que   las posibles irregularidades urbanísticas y ambientales sean controladas en el ámbito propio, esto es en el contencioso-administrativo.

Esta sentencia, que se aparta de un precedente anterior, integra con acierto, la jurisprudencia administrativa  recogida entre otras por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 26 de junio R 2978/2013, y fundamenta, que  la declaración Impacto Ambiental no alcanza la naturaleza de acto resolutorio, y por lo tanto no puede integrar el tipo de la prevaricación administrativa.

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«La DIA es un informe, importante en materia ambiental, que podría calificarse como parcialmente determinante, en la medida en que el órgano sustantivo no puede separarse de lo en ella se dice en el caso de que proceda a autorizar el proyecto, dentro de las competencias que le son atribuidas. Sin embargo, no está vinculado por el contenido del dictamen, que puede discrepar de la DIA y en ese caso, la última voluntad de la Administración, no solo en el aspecto sustantivo, sino también en el ambiental, corresponde a la autoridad que resulta competente para dictar finalmente la resolución».

Para finalizar, no quiero dejar de mencionar que también la sentencia recuerda cuestiones obvias, pero que muchas investigaciones olvidan, “penalmente no son identificables de forma absoluta los conceptos de nulidad de pleno derecho y prevaricación”.

Debido a ello, aún siendo un acto administrativo nulo de pleno derecho, esto no presupone necesariamente el plus de responsabilidad para que entre en juego el ámbito del derecho penal que se encuentra restringido a las ilegalidades más severas y dolosas.