Efectos de la declaración de inconstitucionalidad del método de cálculo de la base imponible del Impuesto de Plusvalía

El 26 de octubre de 2021 conocimos a través de la Nota informativa 99/2021 del Tribunal Constitucional que el Pleno declara la inconstitucionalidad y nulidad del método objetivo de determinación de la base imponible del impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana (IIVTNU, en adelante), así como la intangibilidad de las situaciones firmes existentes antes de la fecha de la aprobación de la sentencia.

Esto ha sido confirmado el pasado miércoles 3 de noviembre de 2021, día en el que se ha hecho público el contenido de la Sentencia definitiva.

DEFINICIÓN DEL IIVTNU

El IIVTNU, popularmente conocido como el Impuesto de Plusvalía, se trata de un tributo que se debe abonar cuando un contribuyente vende, dona o hereda una vivienda.

El tributo grava la revalorización de los terrenos urbanos sobre los que está construida la vivienda desde el momento de su adquisición hasta su traspaso. Este impuesto estaba delegado a las administraciones municipales.

Los encargados de aplicarlo son los ayuntamientos, aunque deben ceñirse a las directrices que marque el Estado, como son mantener los coeficientes que marca el mismo y que tienen en cuenta la antigüedad de la propiedad, con un máximo de 20 años.

De esta forma, de 1 a 5 años es un 3,7 %; hasta 10 años es un 3,5 %; hasta los 15 años es un 3,2 %; y en los 20 años es de un 3 %.

Además, los consistorios encuentran el límite de no superar el porcentaje máximo del tributo, que se trata de un 30 %.

La causa de este tributo era cumplir el objetivo de que el vendedor o receptor del donativo o legado, tribute por la ganancia obtenida en la operación.

Los contribuyentes afectados disponían de 30 días para abonar el impuesto, ya fuere mediante el método de liquidación (que se convierte en firme pasado un mes) o el modelo de autoliquidación (que puede rectificarse durante un periodo de cuatro años).

IMPORTANCIA DE ESTE TRIBUTO A NIVEL RECAUDATORIO

Esta cuestión no resulta baladí, puesto que el IIVTNU supone una fuente de ingresos fundamental para los ayuntamientos del territorio nacional, dado que la recaudación anual total con motivo en este tributo asciende a una cantidad aproximada de 2.500 millones de euros.

Un ejemplo muy ilustrador de la grave disminución recaudatoria que esta decisión del Pleno provocará para los consistorios, lo personifica el Excelentísimo Ayuntamiento de Madrid, para el cual este tributo constituye el segundo con mayor capacidad recaudatoria de todos los que gestiona, estimándose que para 2021 ingresaría una cantidad cercana a los 500 millones de euros.

PRECEPTOS LEGALES DECLARADOS INCONSTITUCIONALES

El Pleno del Tribunal Constitucional declara inconstitucionales y nulos los preceptos que a continuación exponemos que rigen el IIVTNU, en respuesta a la cuestión de inconstitucionalidad elevada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Ceuta y Melilla, con sede en Málaga, respecto de los artículos 107.1 párrafo segundo, 107.2 a) y 107.4, del real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales, por la vulneración del artículo 31.1 de la Constitución Española.

CAUSA DE LA DECLARACIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD

El Constitucional considera que el método empleado hasta la fecha para el cálculo de la base imponible del IIVTNU, supone una carga fiscal excesiva o exagerada que infringe el principio constitucional de no confiscatoriedad, en los casos en los que el importe de la cuota tributaria resultante, aun cuando no supera la plusvalía efectivamente obtenida con la transmisión del terreno urbano, sí representa una parte muy significativa de la misma.

Que este tributo funcionara de tal forma, implicaba que, aunque el contribuyente vendiera el inmueble a pérdidas, tenía que abonar este impuesto como si hubiera disfrutado del incremento del valor del terreno.

En consecuencia, el Constitucional declara que ‘’el mantenimiento del actual sistema objetivo y obligatorio de determinación de la base imponible, por ser ajeno a la realidad del mercado inmobiliario y de la crisis económica y, por tanto, al margen de la capacidad económica gravada por el impuesto y demostrada por el contribuyente, vulnera el principio de capacidad económica como criterio de imposición (artículo 31.1 de la Constitución Española).

Es más, cabe añadir que la simplificación en la aplicación del IIVTNU desaparece en su actual configuración, dado que para su gestión ya se recurre al incremento efectivo y a su cuantía.

Así, la materialización del IIVTNU tras la sentencia del Tribunal Constitucional número 59/2017 (FFJJ 3 y 5.a)), y su cuantía real es determinante para la inexigibilidad del tributo en los supuestos en los que la cuota tributaria agote o supere el referido incremento efectivo tras la la sentencia del Tribunal Constitucional número 126/2019 (FJ 5.a))’’.

Tras la decisión del Constitucional los ayuntamientos deben dejar de aplicar este impuesto. Ahora corresponde al Gobierno de la nación decidir si adaptar la norma a la decisión del tribunal o suprimirla de la Ley de Haciendas Locales.

PONENTES Y VOTOS PARTICULARES

En la sentencia ha sido ponente el magistrado Ricardo Enríquez Sancho. La decisión no ha estado exenta de debate y cuenta con el voto particular concurrente del presidente Juan José González Rivas y con los votos discrepantes del magistrado Cándido Conde-Pumpido y de la magistrada María Luisa Balaguer.

González Rivas considera que ‘’el grave problema de la configuración del impuesto reside en el tratamiento del suelo urbano en España como una categoría única, sin atender a sus singularidades, al municipio y a la zona en que se halla”.

A su juicio, “el método para cuantificar la variación del valor parte de una premisa inaceptable: que todo el suelo urbano aumenta de valor y lo hace linealmente en todo el territorio en que se aplica este impuesto, lo que hace que este tratamiento igualitario del suelo urbano no es razonable”. De hecho, “no lo es, ni ha sido nunca, con independencia de la situación económica”.

Por otro lado, el magistrado Cándido Conde-Pumpido Tourón, en su voto particular formulado, al que se adhiere además la magistrada María Luisa Balaguer Callejón, propone un sistema alternativo al vigente de estimación objetiva de la base imponible.

En opinión de los magistrados, “la solución más adecuada debería haber sido no declarar la nulidad de la norma reguladora de la base, sino dar un plazo al legislador para regular el sistema alternativo, de aplicación retroactiva, que hubiera permitido pedir la devolución del impuesto en todos aquellos casos en los que la cantidad abonada no se adecuase a la plusvalía del terreno efectivamente obtenida”.

IRRETROACTIVIDAD DE LA DECISIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

Al declarar nulo el método de cálculo del IIVTNU por inconstitucional, el Tribunal Constitucional ha cerrado la puerta a la posibilidad de que los contribuyentes reclamen el dinero indebidamente abonado al fisco en los últimos años, excepto bajo unas determinadas circunstancias.

En palabras del Constitucional, ‘’la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de los artículos 107.1, segundo párrafo, 107.2.a) y 107.4 TRLHL supone su expulsión del ordenamiento jurídico, dejando un vacío normativo sobre la determinación de la base imponible que impide la liquidación, comprobación, recaudación y revisión de este tributo local y, por tanto, su exigibilidad’’.

La sentencia definitiva establece que no podrán considerarse situaciones susceptibles de ser revisadas aquellas obligaciones tributarias devengadas por el IIVTNU que, a la fecha de dictarse la misma, hayan sido decididas definitivamente mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada o mediante resolución administrativa firme.

En suma de lo anterior, el fallo del tribunal añade que a estos exclusivos efectos, tendrán también la consideración de situaciones consolidadas (i) las liquidaciones provisionales o definitivas que no hayan sido impugnadas a la fecha de dictarse esta sentencia y (ii) las autoliquidaciones cuya rectificación no haya sido solicitada ex artículo 120.3 de la Ley 58/2003, de 17 diciembre, General Tributaria. La única vía para reclamar en estos casos, mucho más compleja, sería la tratar de pedir una responsabilidad patrimonial del Estado.

Debe destacarse la importancia de este matiz, puesto que puede hacer ahorrar a los ayuntamientos la devolución de una cantidad aproximada de 10.000 millones de euros recaudados en los últimos años.

¿QUIÉNES PUEDEN RECLAMAR EL DINERO ABONADO CON MOTIVO DEL IIVTNU EN BASE A LA DECLARACIÓN INCONSTITUCIONALIDAD?

En consonancia con lo anterior, los potenciales beneficiarios de la declaración de inconstitucionalidad del método de cálculo del IIVTNU se reducirán a aquellos contribuyentes que, antes del 26 de octubre de 2021, recurrieron o solicitaron la rectificación y devoluciones de ingresos indebidos y estén en espera de la resolución.

POSIBLE MODIFICACIÓN QUE PODRÍA LLEVAR A CABO EL MINISTERIO DE HACIENDA EN ARAS DE CONSEGUIR LA SUPERVIVENCIA DEL IIVTNU

En cuanto se dio a conocer la nota informativa del 26 de octubre, se empezó a especular con la posibilidad de que el Ministerio de Hacienda y Función Pública, a la espera de conocer el contenido íntegro de la sentencia dictada por el Tribunal Constitucional, preparase ya el borrador de un cambio legal que permitiría garantizar la constitucionalidad del IIVTNU, asegurar esa vía de financiación a los ayuntamientos y preservar la seguridad jurídica.

De hecho, la sentencia del Tribunal Constitucional ya establece algunas premisas sobre los pasos que podría dar el Gobierno para tratar de subsanar la inconstitucionalidad del IIVTNU.

Básicamente, se invita a modificar la ley para establecer algún tipo de cálculo de estimación directa del valor de la plusvalía generada, adecuando el régimen legal del impuesto a las exigencias del artículo 31.1 CE, puestas de manifiesto en todos los pronunciamientos constitucionales sobre los preceptos legales ahora anulados, dado que a fecha de hoy han transcurrido más de 4 años desde la publicación del STC 59/2017.

Como ya se recordó en la sentencia del Tribunal Constitucional número 126/2019, al tratarse de un impuesto local, corresponde al legislador estatal integrar el principio de reserva de ley en materia tributaria (artículos 31.3 y 133.1 y 2 de la Constitución Española), en un evidente intento de eliminar de facto las situaciones injustas provocadas a aquellos contribuyentes que han tenido el deber de soportar el IIVTNU en situaciones de pérdidas en la transacción que les generó el devengo del tributo.

En realidad, la reforma del IIVTNU lleva años en el tintero de los miembros de la cámara baja del Parlamento.

Sin embargo, el cambio de Gobierno que suscitó la moción de censura de 2018, la doble convocatoria de elecciones generales de 2019 y la pandemia desatada en 2020, sin embargo, han venido retrasando la búsqueda de una solución al creciente problema legal que acompaña a este tributo.

Así las cosas, la ministra de Hacienda, María Jesús Montero Cuadrado, anunció en el Pleno del Congreso de los Diputados del mismo 3 de noviembre en el que se hizo público el contenido definitivo de la sentencia del Constitucional, que el Gobierno reformará el impuesto de Plusvalía, corrigiendo los elementos declarados inconstitucionales, con el objetivo de dar tranquilidad y seguridad a los contribuyentes y garantizar la financiación de las entidades locales.