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Opinión | El ejecutivo está haciendo un uso abusivo y torticero de funciones extraordinarias y excepcionales a través del Real Decreto Ley

"Se trata de la figura, más que conocida por los juristas, del Real Decreto-Ley, por la que se confiere al Gobierno, la potestad legislativa, con exclusión de las materias concretas que son propias de las Leyes Orgánicas".

24/1/2024 06:30

Actualizado: 24/1/2024 10:25

El artículo 86.1 de nuestra Carta Magna, establece expresamente: “En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general.”

Se trata de la figura, más que conocida por los juristas, del Real Decreto-Ley, por la que se confiere al Gobierno, la potestad legislativa, con exclusión de las materias concretas que son propias de las Leyes Orgánicas.

Tampoco cabe, por ejemplo, regular por Real Decreto-Ley materias atribuidas de manera específica por la CE, a las Cortes Generales, como sería el caso de los presupuestos generales del Estado, así como la autorización de tratados internacionales. Y, según la doctrina del Tribunal Constitucional, tampoco en materias reguladas por una legislación estable (leyes tributarias generales, leyes civiles, etc.).

Tal y como establece el referido precepto constitucional, el presupuesto habilitante que justifica atribuir al poder ejecutivo la potestad legislativa en esta modalidad y con las meritadas reservas, es el supuesto de extraordinaria y urgente necesidad.

De conformidad con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, “el concepto de extraordinaria y urgente necesidad que se contiene en la Constitución no es, en modo alguno, una cláusula o expresión vacía de significado dentro de la cual el lógico margen de apreciación política del Gobierno se mueva libremente sin restricción alguna, sino, por el contrario, la constatación de un límite jurídico a la actuación mediante decretos-leyes».

Por ello mismo, dijimos que es función propia de este tribunal «el aseguramiento de estos límites, la garantía de que en el ejercicio de esta facultad, como de cualquier otra, los poderes se mueven dentro del marco trazado por la Constitución», de forma que «el Tribunal Constitucional podrá, en supuestos de uso abusivo o arbitrario, rechazar la definición que los órganos políticos hagan de una situación determinada» y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad de un decreto-ley por inexistencia del presupuesto habilitante por invasión de las facultades reservadas a las Cortes Generales por la Constitución” (SSTC 11/2002, de 17 de enero, FJ 4, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 3).

Pues bien, dicho lo anterior a modo de preámbulo, nos encontramos en el momento actual en nuestro país, con lo que podemos denominar un uso abusivo e injustificado del Real Decreto-Ley por parte del ejecutivo, sorteando al poder legislativo, en materias en que no hay base para ello y asumiendo una función que recuerdan a las leyes de plenos poderes de infausta memoria.

Esta circunstancia, obedece a una realidad constatable, con numerosas comparativas que han sido publicadas en los últimos días y que corroboran que el actual poder gubernativo es, de todos, el que ha utilizado más este recurso en menos tiempo.

¿Y cuál es la indiscutible ventaja del Real Decreto-Ley para el Gobierno?. Que la concreta disposición se aprueba meramente por el Consejo de Ministros y se acude al Congreso únicamente para convalidarlo en el plazo máximo de treinta días, evitando la travesía por el proceso legislativo en las Cortes Generales, con las garantías que ellos supone.

El control del Real Decreto-Ley, como norma con rango legislativo, además, se hace directamente por el Tribunal Constitucional, que normalmente ha sido muy restrictivo a la hora de anular estas normas, y con la nueva mayoría que preside el órgano, es posible intuir presuntamente que aún lo será más.

Es cierto que, en determinas cuestiones capitales como la pandemia Covid, la Guerra de Ucrania, o la inflación, puede ser urgente y necesario legislar con celeridad y utilizar el Real Decreto-Ley, pero en la mayoría de las ocasiones, el presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad, no concurre.

El asunto se agrava, a mi juicio, con los llamados “Decretos Ómnibus”, esto es, aquellos que engloban distintos asuntos que no tienen relación entre sí, y que con cierta frecuencia contienen decenas de medidas que modifican infinidad de leyes.

Es obvio que, en el escaso margen que se deja a los parlamentarios, resulta de extraordinaria complejidad el estudio de las numerosas medidas que contienen los mismos, y el impacto de la modificación de las leyes que suponen.

Ya el Tribunal Constitucional se pronunció tempranamente sobre los mismos (STC 29/1982, de 31 de mayo), alegando que: “No les autoriza esta competencia, sin embargo, para incluir en el Decreto-Ley cualquier género de disposiciones: ni aquéllas que, por su contenido y de manera evidente, no guarden relación alguna, directa ni indirecta, con la situación que se trata de afrontar ni, muy especialmente, aquéllas que, por su estructura misma, independientemente de su contenido, no modifican de manera instantánea la situación jurídica existente, pues de ellas difícilmente podrá predicarse la justificación de la extraordinaria y urgente necesidad.”

Sin embargo, la mayoría de las resoluciones que se han dictado en la materia, han sido para analizar si la urgente y extraordinaria necesidad estaba adecuadamente justificada, sin entrar tanto en el fondo de la misma, resaltando y avalando la discrecionalidad del Gobierno.

Un ejemplo reciente y paradigmático de la ausencia de urgente y extraordinaria necesidad, es a mi juicio el Real Decreto-ley 6/2023, de 19 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia en materia de servicio público de justicia, función pública, régimen local y mecenazgo.

Y ello, dado que regula algunas medidas que entran en vigor en 2025, concretamente la previsión relativa a la plena operatividad de los sistemas tecnológicos regulados en el Libro I de la citada norma, para lo cual se establece el 30 de noviembre de 2025 como fecha límite; así como un plazo de cinco años desde la entrada en vigor que se concede a las Administraciones Públicas para garantizar la interoperabilidad entre los sistemas al servicio de la Administración de Justicia.

¿Dónde se halla la urgente y extraordinaria necesidad cuando se contempla expresamente un amplio plazo de tiempo para poner en marcha las medidas que prevé la norma?

Y lo peor de todo, es que el escenario tiene visos de prorrogarse y ampliarse, dada la peculiar composición actual del Congreso, en el que la mayoría absoluta y relativa casi coinciden, con lo que la tentación de sortearlo por parte del Ejecutivo será cada vez mayor.

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