José Manuel Bandrés ha sido el ponente de esta causa que amplía el concepto de interés legítimo en el ámbito contencioso-administrativo. Foto: Carlos Berbell/Confilegal.
El Supremo crea nueva jurisprudencia: los concejales pueden intervenir como codemandados en procedimientos contencioso-administrativos
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20/3/2025 05:35
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Actualizado: 19/3/2025 18:25
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La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo ha sentado nueva jurisprudencia, con su sentencia número 1069/2025, estableciendo que los concejales tienen legitimación para comparecer como codemandados en procedimientos contencioso-administrativos cuando la resolución impugnada pueda afectar a los intereses legítimos del Ayuntamiento.
El fallo se funda en la doctrina del Tribunal Constitucional, recogida en las sentencias 173/2004 y 73/2006, que amplía el concepto de interés legítimo en el ámbito contencioso-administrativo.
Según el Constitucional, los concejales no solo tienen derecho a impugnar acuerdos municipales, sino que también pueden intervenir para garantizar la legalidad y la correcta gestión de los fondos públicos.
Con base en esta doctrina, el Tribunal Supremo ha corregido la interpretación del Tribunal Superior de Xustiza de Galicia (TSXG), que había negado legitimación a Manuel Alejandro Lorenzo Alonso, concejal del Ayuntamiento de Porriño, para intervenir como codemandado en un litigio sobre el impago de facturas por servicios municipales prestados sin contrato en el que estaban involucradas las empresas Nexia Infraestructuras S.L.U. y Planares Gestión y Proyectos S.L..
Esta decisión fortalece la función fiscalizadora de los concejales y amplía el alcance del artículo 21.1.b de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), estableciendo que pueden comparecer en juicio cuando esté en juego la legalidad de los actos administrativos del Ayuntamiento y la correcta administración de los recursos públicos.
Los concejales tienen interés legítimo
El tribunal del caso, formado por los magistrados José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, presidente y ponente, Eduardo Calvo Rojas, José Luis Gil Ibáñez, Berta María Santillán Pedrosa, Juan Pedro Quintana Carretero y María Pilar Cancer Minchot, ha realizado una interpretación más amplia del concepto de interés legítimo en su sentencia número 1069/2025. Sentencia que está alineada con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y los principios de tutela judicial efectiva del artículo 24 de la Constitución Española.
EL AYUNTAMIENTO DE PORRIÑO NO TUVO UN ENRIQUECIMIENTO INJUSTO
En este caso, las empresas demandantes, Nexia Infraestructuras S.L.U. y Planares Gestión y Proyectos S.L., alegaban haberse visto perjudicadas por un enriquecimiento injusto en favor del Ayuntamiento de Porriño, Pontevedra.
El conflicto tuvo su origen en 2018, cuando ambas empresas prestaron servicios de limpieza y rozado de viales para el Consistorio sin un contrato administrativo formalizado que generó 13 facturas.
Según su reclamación, el Ayuntamiento se benefició de sus servicios sin haber realizado el correspondiente pago, lo que generaba un empobrecimiento correlativo para la empresa que había prestado los servicios sin recibir compensación económica.
La cantidad en juego era de 320.000 euros; 40.000 euros mensuales durante 8 meses de prestación de servicios.
El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo 1 de Pontevedra dictó sentencia rechazando la demanda de las empresas contra el Ayuntamiento y reconociendo la legitimación pasiva del concejal Lorenzo Alonso para intervenir en el procedimiento.
Las dos empresas recurrieron en apelación ante la Sala de lo Contencioso-Adminstrativo del TSXG que, en su recurso de apelación, revocó parcialmente la primera instancia y declaró la falta de legitimación pasiva del concejal como codemandado.
El Tribunal Supremo ha concluido, en su decisión final, que no se daban todos los requisitos para aplicar la doctrina del enriquecimiento injusto porque no se probó que hubiera habido un encargo expreso por parte del Ayuntamiento; las compañías debía ser consciente de que estaba actuando fuera del marco legal de la contratación pública; y no se pudo verificar con certeza si los trabajos realizados correspondían con los montos reclamados.
Por lo tanto, aunque lsa empresas alegaron haber sufrido un empobrecimiento injusto, el tribunal determinó que no tenía derecho a ser indemnizada bajo esta doctrina porque su situación derivaba de su propia actuación al margen del procedimiento legal de contratación pública.
Ampliación del alcance del artículo 21.1.b de la LJCA
El Tribunal Supremo ha determinado que el artículo 21.1.b de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), que reconoce legitimación a “las personas o entidades cuyos derechos o intereses legítimos pudieran quedar afectados por la estimación de las pretensiones del demandante”, debe aplicarse a los concejales cuando actúan en defensa de la legalidad y la buena gestión de los recursos municipales.
En este caso, el concejal Manuel Alejandro Lorenzo Alonso había solicitado la revisión de oficio de las facturas impugnadas, evidenciando su interés en controlar la contratación pública municipal.
Según el Supremo, esta actuación refleja un interés legítimo, por lo que su exclusión del procedimiento por el TSXG constituía una interpretación restrictiva e inadecuada de la norma.
El Tribunal Supremo ha invocado la sentencia del TC 173/2004, antes mencionada, que estableció que los concejales están legitimados para impugnar decisiones del Ayuntamiento no solo cuando hayan votado en contra en el pleno municipal, sino también cuando su intervención busque garantizar el buen funcionamiento de la corporación local.
Asimismo, la segunda sentencia, la 73/2006, refuerza la idea de que el interés legítimo no se limita a cuestiones patrimoniales, sino que también incluye el derecho de los representantes municipales a intervenir para garantizar la legalidad y la transparencia en la gestión pública.
Con base en estas sentencias, el Tribunal Supremo ha determinado que los concejales pueden comparecer en procedimientos contencioso-administrativos como codemandados, siempre que acrediten un interés legítimo vinculado a su función representativa y la defensa del ordenamiento jurídico municipal.
Impacto jurídico de la sentencia
El fallo fortalece la capacidad de los concejales para fiscalizar la actuación del Ayuntamiento, asegurando que puedan intervenir en procedimientos que afecten la legalidad y la estabilidad financiera de la administración local, por una parte.
Por otra, el Supremo ha establecido una interpretación de aplicación obligatoria para los tribunales inferiores, consolidando un nuevo criterio sobre la legitimación pasiva en el ámbito contencioso-administrativo.
A partir de esta sentencia, cualquier tribunal que analice casos similares deberá aplicar este criterio, permitiendo que los concejales se personen como codemandados cuando esté en juego la gestión de los recursos públicos municipales.
El fallo podría dar lugar a la revisión de litigios en los que se haya negado la legitimación pasiva a concejales, obligando a los tribunales a reevaluar la participación de los representantes municipales en estos procesos.
Con esta decisión, el Tribunal Supremo ha anulado la sentencia del TSXG y ha confirmado la validez del fallo del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Pontevedra, que sí reconocía la legitimación pasiva de Lorenzo Alonso.
Además, ha impuesto las costas del recurso de apelación a las empresas demandantes, con un límite de 1.000 euros más IVA por parte.
El fallo establece que los concejales pueden comparecer como codemandados en procedimientos contencioso-administrativos cuando la resolución impugnada pueda comprometer la estabilidad jurídica y financiera del Ayuntamiento, reforzando así su papel como garantes del buen funcionamiento de la administración municipal.
Esta sentencia marca un hito en la jurisprudencia contencioso-administrativa, asegurando que las administraciones locales sean más transparentes y responsables en la gestión de sus competencias.
Con esta decisión, el Tribunal Supremo ha ampliado los criterios de legitimación procesal en el ámbito contencioso-administrativo, asegurando que los concejales puedan intervenir en la defensa del interés público y la legalidad en la administración municipal.
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