Los incendios que este verano han arrasado miles de hectáreas y se han cobrado la vida de varias personas en España y dejado una veintena de heridos graves, junto con la devastadora DANA que, en octubre de 2024, golpeó Valencia con un saldo de víctimas mortales -más de doscientas-, centenares de viviendas anegadas y pérdidas económicas multimillonarias, han puesto en evidencia una verdad incómoda: nuestro país presenta deficiencias institucionales para afrontar calamidades de gran magnitud.
Y no son episodios aislados. La pandemia de la COVID-19 mostró la inexistencia de una cadena de mando clara entre el Gobierno central y las Comunidades Autónomas; la tormenta Gloria en 2020 y la borrasca Filomena en 2021 repitieron el mismo guion de improvisación y reproches cruzados; y la erupción del volcán de La Palma confirmó la fragmentación, con Administraciones actuando cada una por su cuenta, incapaces de articular un mando único y eficaz.
Excepción a esta tónica fue el incendio declarado en Méntrida, que se propagó rápidamente hacia municipios de la Comunidad de Madrid. En este caso, la coordinación ágil y efectiva entre las administraciones de ambas comunidades autónomas constituyó un ejemplo positivo de cooperación interinstitucional, probablemente decisivo para evitar que la catástrofe alcanzara dimensiones mucho mayores.
El problema no radica en la carencia de medios técnicos ni en la escasez de recursos humanos, deficiencias comprensibles en emergencias de gran magnitud.
Tampoco está en cuestión la profesionalidad de los cuerpos de emergencia, que acreditan cada día una preparación y entrega ejemplares.
La raíz es mucho más profunda: un defecto estructural de origen constitucional; un ambiguo y fragmentado reparto competencial entre Estado y comunidades autónomas deriva en parálisis y en un vacío de mando que se traduce en ineficacia, justo en el momento en que más se necesita una acción rápida y coordinada.
Las consecuencias recaen sobre los ciudadanos. Son víctimas colaterales de un Estado que, más allá de la retórica, ha demostrado su incapacidad para ofrecer una respuesta eficaz y unitaria ante la emergencia.
El “Estado autonómico” y sus silencios constitucionales
Conviene recordar que la Constitución de 1978 no definió a España como un Estado autonómico. El artículo 2 proclama “la indisoluble unidad de la Nación española” y reconoce “el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones”.
Por su parte, el artículo 137 recoge la organización territorial del Estado español, dividido administrativamente hablando en municipios, provincias y comunidades autónomas. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.
Por su parte, los artículos 148 y 149 de la CE distribuyen las competencias entre las comunidades autónomas y el Estado. Las no asumidas por las comunidades según sus respectivos Estatutos de autonomía corresponden al Estado, cuyas normas prevalecen en caso de conflicto y actúan, en todo caso, como derecho supletorio del autonómico.
Como puede entenderse de lo expuesto, el Constituyente no estableció un diseño cerrado.
Por ello, el modelo constitucional ha debido de ser configurado mediante la interpretación del Tribunal Constitucional -en adelante, TC-. Las sentencias 4/1981, de 2 de febrero y 25/1981, de 14 de julio, son un ejemplo de la llamada “constitucionalización del Estado autonómico”.
Ha sido, por tanto, la jurisprudencia constitucional la que, con el paso de los años, ha ido concretando un sistema de distribución de competencias.
La Constitución española -en adelante, CE- ya dejó claro y, el TC lo ha reiterado, por ejemplo, en las Resoluciones antes mencionadas, que la autonomía reconocida en el artículo 137 no equivale a soberanía. Las comunidades autónomas gestionan sus propios intereses dentro de los márgenes fijados por sus Estatutos y por la propia Constitución.
Disponen de una autonomía política, con potestades legislativas y de gobierno, superior a la de los entes locales, pero limitada siempre por la prevalencia de la unidad nacional -artículo 2- y por el marco competencial del Estado -artículos 147 y 149.3 de la CE-.
Dicho de otro modo: todo aquello que no asumen los Estatutos corresponde al Estado, cuyas normas prevalecen en caso de conflicto. Y aunque las comunidades participan en la vida general del Estado, la tutela de los intereses generales, la salvaguarda de la solidaridad y la defensa última de la unidad corresponden en exclusiva a los órganos estatales -artículos 97, 138, 155 y 158 de la CE-.
Competencias en materia de protección civil
En materia de protección civil, la ya derogada Ley 2/1985, de 21 de enero, sobre protección civil, fue la primera que previó un primer marco normativo de actuación en esta materia, adaptado al Estado autonómico.
El TC, en diversas resoluciones, entre ellas en las sentencias 133/1990, de 19 de julio, y 58/2017, de 11 de mayo, ha reconocido que la competencia estatal en materia de protección civil, se encuentra incardinada en el artículo 149.1.29.ª de la CE, dentro de la seguridad pública.
Esa competencia no se limita a intervenir en situaciones de emergencia de interés nacional mediante la movilización de recursos propios, sino que alcanza igualmente a garantizar la coordinación de los distintos servicios y medios de protección civil, integrándolos en un ‘modelo nacional mínimo’.
La actual Ley 17/2015, de 9 de julio prevé un Sistema Nacional de Protección Civil, como instrumento de la seguridad pública, incluido en la política de Seguridad Nacional e integra la actividad de protección civil de todas las Administraciones Públicas, en el ámbito de sus competencias, con el fin de garantizar una respuesta coordinada y eficiente.
En consonancia con la norma anterior y conforme a la doctrina constitucional, se reconoce a las Comunidades Autónomas competencias sobre emergencias ordinarias, reservando la intervención operativa del Estado, para los casos de emergencia de interés nacional.
El Real Decreto 524/2023, de 20 de junio, por el que se aprueba la Norma Básica de Protección Civil, en su artículo 7, define distintas situaciones operativas, siendo la de nivel 3, la correspondiente a las emergencias de interés nacional, declaradas por el Ministro del Interior de acuerdo a la Ley.
Por su parte, en la situación operativa 2, que constituye el máximo nivel de las emergencias de dirección autonómica, la comunidad autónoma puede requerir la asistencia de medios de otras Administraciones Públicas no asignados al plan, incluyendo la de la Administración General del Estado.
A pesar de estos niveles, la pregunta que subyace es la siguiente: ¿Cuándo una catástrofe deja de ser autonómica para convertirse en nacional? La respuesta no está clara. Y esa falta de claridad explica la recurrente “batalla de culpas” que sufrimos tras cada tragedia.
Por otra parte, ¿debe depender de la estimación de cada presidente autonómico, la solicitud de asistencia de medios del Estado, cuando resultan insuficientes los suyos?
Debe respetarse el Estado de las Autonomías y el principio de no invasión de las competencias de las distintas comunidades por el Gobierno central, pero la necesidad de esta solicitud abre la posibilidad de que el “ego” político sea más importante que la defensa de los intereses de los ciudadanos y máxime, cuando existe rivalidad entre gobiernos de distinto signo. Asimismo, debe exigirse la máxima diligencia al Gobierno central cuando las comunidades autónomas demandan su auxilio.
La Ley del 2015 se construye sobre un esquema de cooperación interadministrativa, consciente de que la acción pública en materia de protección civil implica la concurrencia de distintos niveles de gobierno y administraciones, cada uno con competencias propias.
Sin embargo, en la práctica, dicha cooperación no parece darse cuando el gobierno se ejerce por distintos niveles institucionales y, especialmente cuando éstos están en manos de partidos de distinto color político, más preocupados por marcar distancias, preservar sus parcelas de poder y trasladar la responsabilidad al otro, que por ofrecer una respuesta eficaz y coordinada a los ciudadanos que sufren la catástrofe.
El resultado es un vacío de mando que convierte la cooperación interadministrativa en un simple enunciado formal, desprovisto de efectividad práctica en el momento crítico en el que más se necesita.
Caso de descentralizción: Alemania
En Alemania, un Estado completamente descentralizado, la BBK es la autoridad federal de protección civil. Según la Constitución, la República Federal gestiona la defensa civil en situaciones de guerra, mientras que los Länder se ocupan de desastres naturales y emergencias no bélicas.
En catástrofes que afectan a varios Estados, la BBK coordina el apoyo federal, siguiendo un principio de subsidiariedad, donde los Länder actúan primero y el Bund interviene si se supera su capacidad.
A pesar de la claridad competencial, Alemania ha registrado descoordinación entre los Länder y el Gobierno federal en catástrofes recientes. La inundación de julio de 2021 evidenció falta de preparación y coordinación, pese a las alertas meteorológicas, y el ministro del Interior reconoció que la gestión no podía centralizarse por la necesidad de conocimiento local.
Durante la pandemia de COVID-19, la BBK tuvo un papel limitado frente al Ministerio de Salud y el Instituto Robert Koch, generando percepciones de descoordinación entre los niveles federal y regional.
Sin embargo, entre España y Alemania hay claras diferencias. En Alemania, la claridad competencial se refleja en la definición de un umbral objetivo de intervención federal, activado cuando un desastre supera la capacidad del Lander correspondiente, mientras que, en España, la falta de definición precisa abre la puerta a reproches políticos.
Los órganos ejecutivos alemanes, como el BBK y el THW -agencia del Gobierno federal alemán dedicada a la gestión de emergencias y desastres-, cuentan con protocolos estandarizados y autoridad técnica reconocida, en contraste con España, donde los órganos de coordinación carecen de poder vinculante real.
Además, la cultura de cooperación en Alemania se sustenta en la Bundestreue o lealtad federal, principio reconocido por el TC alemán, que obliga a la colaboración entre niveles de gobierno; en España, aunque el TC menciona la “lealtad institucional”, el marco normativo no garantiza su aplicación efectiva.
Irresponsabilidad institucional
En un Estado democrático, las competencias no son un botín político: son responsabilidades jurídicas. Gobernar implica responder; no solo gestionar. Sin embargo, la experiencia de los últimos años demuestra que, en España, el modelo autonómico ha derivado en un perverso juego de diluir responsabilidades.
Si la catástrofe es de alcance limitado, se acusa al Gobierno central de “abandono”. Si el Estado interviene, se le reprocha “invasión competencial”. En ambos casos, las víctimas esperan y desesperan, ante una lucha sin tregua entre el Gobierno y la oposición.
Desde un punto de vista constitucional, esta situación roza la irresponsabilidad institucional. El artículo 103 de la Constitución establece que la Administración debe servir con objetividad los intereses generales y actuar con eficacia.
La eficacia no admite excusas ni cortinas de humo. No se trata de quién aparece antes ante las cámaras o quién reparte más indemnizaciones a posteriori, sino de salvar vidas, prevenir daños y garantizar una respuesta inmediata.
Y aquí la realidad es inapelable: ni las comunidades autónomas ni el Estado, actuando por separado, están logrando esa eficacia mínima exigible.
Gobernanza y eficiencia: las dos palabras ausentes
La gobernanza, entendida como la capacidad de articular cooperación entre distintos niveles de gobierno, brilla por su ausencia. Las consecuencias son muy graves: por un lado, se pierden recursos y tiempo; por otro, se erosiona la confianza ciudadana en las instituciones.
La eficiencia, por su parte, debería ser el principio rector de cualquier diseño institucional moderno. Pero nuestro sistema autonómico ha multiplicado las estructuras burocráticas sin mejorar la respuesta.
El TC ha insistido en varias ocasiones en la necesidad de “lealtad institucional”, Sentencia 13/2007, de 18 de enero, entre otras. Pero la lealtad no se decreta; se diseña normativamente. Y hoy nuestro diseño es un incentivo a la confrontación política, no a la cooperación.
Una reforma inaplazable
Transcurridos casi ya cuarenta y siete años de la aprobación de la CE, la España de 2025 necesita un modelo eficiente, gobernable y sostenible, fundamentalmente en lo que se refiere a la protección de personas y bienes, antes riesgos y catástrofes de cualquier tipo. Eso exige una reforma constitucional y un desarrollo legislativo profundo en tres direcciones:
Claridad competencial. Somos partidarios de la que la CE defina las bases sólidas del Estado autonómico. Es necesario delimitar con precisión las competencias del Estado y de las comunidades autónomas.
Los actuales artículos 148 y 149 resultan insuficientes, principalmente porque la fórmula genérica del apartado 3 del segundo precepto citado, que establece que la distribución competencial en materias no expresamente atribuidas al Estado depende de la decisión de cada comunidad y de lo previsto en su Estatuto, genera en la práctica ineficiencia y desgobierno.
Esto junto al hecho de que dichas competencias solo pueden ser asumidas por el Estado si no han sido asumidas previamente por las comunidades, dificulta la protección efectiva de intereses generales.
En materia de protección civil, la Constitución debería especificar que su competencia se incluye, como ha reconocido el TC, dentro del ámbito de la seguridad pública y nacional. Asimismo, es imprescindible que la Ley determine de manera clara cuándo actúa el Estado y cuándo las comunidades autónomas.
Esto requiere, al igual que en Alemania, establecer un umbral objetivo de intervención subsidiaria del Estado y definir con precisión conceptos recogidos en la Ley 17/2015, como peligro, vulnerabilidad, amenaza, riesgo, emergencia y catástrofe, aplicados a situaciones de interés nacional, que requieran la declaración de situación operativa 3, según Real Decreto 393/2007, de 23 de marzo.
Estos términos no pueden quedar sujetos a interpretaciones políticas, sino que deben reglamentarse de forma cuantificable, dado que de ello depende la protección efectiva de vidas y patrimonio.
Concretar en qué casos los presidentes de las CC.AA. están obligados a pedir la intervención del Estado
Debería igualmente concretarse de forma objetiva en qué casos los presidentes de las comunidades están obligados a solicitar la intervención del Estado, cuando se trate de situación operativa 2 y en qué plazo debe contestar el Gobierno ante tal solicitud y enviar los efectivos. Incluso, debería delimitarse cuando el Gobierno está obligado a demandar la asistencia europea.
• Mecanismos de coordinación vinculantes: más allá de “conferencias sectoriales” que se convierten en foros de reproches, deben existir órganos ejecutivos con capacidad real de decisión conjunta y con protocolos preestablecidos. Un sistema teórico de coordinación, no puesto en práctica resulta inservible.
• Rendición de cuentas: no puede ser que, tras cada catástrofe, nadie asuma responsabilidades políticas. Debe existir un sistema claro de control parlamentario, tenga el color político que tenga el gobierno responsable.
El control judicial ya existe, pudiendo interponerse acciones civiles, penales y administrativas para depurar responsabilidades, incluso, cuando la ineficacia administrativa contribuya a agravar los daños.
Pero el establecimiento de umbrales objetivos para las situaciones de interés nacional o en las que resulte necesaria la intervención del Estado por falta de medios de las comunidades autónomas facilitaría la aplicación concreta de las responsabilidades administrativas. Al margen quedan las responsabilidades civiles y penales individuales, incluidos las de los cargos políticos, que en ocasiones resultan especialmente difíciles de determinar.
Asimismo, debe exigirse de forma inexorable la aplicación del Compliance al sector público. Así, los entes locales, las comunidades autónomas y el Estado mismo deben ser sancionado por la ausencia de planes de prevención o por una mala planificación del riesgo, tal y como está investigando la Fiscalía ante la última oleada de incendios.
La Ley de 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, obliga a disponer y ejecutar planes de prevención, vigilancia y extinción de fuegos a ayuntamientos y comunidades autónomas. Pese a que esta obligación existe desde hace ya tres años, sin embargo, Gobierno y autonomías siguen discutiendo sin fijar criterios comunes.
Como puede entenderse, el problema no es coyuntural, es estructural y existen una multiplicidad de medidas jurídicas que deben adoptarse para evitar que, año tras año, suceda lo mismo, ante la indignación de la ciudadanía que, cuando se revela, se organiza por su cuenta para evitar daños o para reparar los ya producidos.
Conclusión: un Estado que proteja, no que discuta
La Constitución de 1978 fue un pacto de éxito. Casi cinco décadas después, la realidad ha demostrado que el modelo autonómico, tal como se configuró jurisprudencialmente, genera ineficiencia.
La política puede permitirse debates interminables. La catástrofe, no. El agua, el fuego, las pandemias o las consecuencias de los apagones no esperan. O España se dota de un Estado eficiente, gobernable y sostenible, con reglas claras de gobernanza y responsabilidad o, seguirá condenando a sus ciudadanos a pagar el precio de un sistema constitucional desbordado por la realidad.
Reformar la Constitución y modificar la legislación, ya no es una opción: porque, en un Estado democrático, cuando se pierden vidas, patrimonio y se produce tanto daño económico, cifrado en más por más de 600 millones de euros, en el caso de los incendios veraniegos, lo único que no puede faltar es un poder público capaz de responder con eficacia.
